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中国生态旅游 >

2022 , Vol. 12 >Issue 2: 320 - 329

DOI: https://doi.org/10.12342/zgstly.20220045

俄罗斯国家公园建设与管理体系及其对中国的启示

  • 张光生 , * ,
  • 林天飞 ,
  • 朱蓉
展开
  • 江南大学旅游与生态环境研究中心,无锡 214122
* 张光生（1963-）,男,博士,教授,研究方向为旅游生态学、环境生态学。E-mail:

张光生（1963-）,男,博士,教授,研究方向为旅游生态学、环境生态学。E-mail:

收稿日期: 2022-03-10

  修回日期: 2022-04-15

  网络出版日期: 2022-06-17

基金资助

教育部人文社会科学研究规划基金项目(19YJAZH131)

收起

Construction and management of national parks in Russia and their enlightenment to China

  • Zhang Guangsheng , * ,
  • Lin Tianfei ,
  • Zhu Rong
Expand
  • Tourism Ecological Environment Research Center, Jiangnan University, Wuxi 214122, China
* Zhang Guangsheng. E-mail:

Received date: 2022-03-10

  Revised date: 2022-04-15

  Online published: 2022-06-17

Fold

摘要

本文回顾了俄罗斯国家公园的发展历史,在重点分析俄罗斯国家公园的管理体系和经验的基础上,探讨其对中国国家公园建设与管理的启示意义。研究发现：（1）俄罗斯国家公园的建设与发展和俄罗斯自然保护区的发展历史密切关联,俄罗斯国家公园的建设与管理大致分为5个阶段;（2）俄罗斯国家公园经过近40年的发展,在法律体系、管理战略、空间管制和社区发展等方面积累了较为丰富的实践经验;（3）建议中国借鉴俄罗斯国家公园管理经验,尽快制定《国家公园法》,实施国家公园管理战略,严格空间管控,完善社区协同发展机制等。

关键词： 国家公园; 管理战略; 公园条例; 生态旅游; 俄罗斯

本文引用格式

张光生 , 林天飞 , 朱蓉 . 俄罗斯国家公园建设与管理体系及其对中国的启示[J]. 中国生态旅游, 2022 , 12(2) : 320 -329 . DOI: 10.12342/zgstly.20220045

Abstract

Reviewing the development history of Russian national parks, this paper focuses on the analysis of their management system and managerial experiences, and then discusses their enlightenment to the construction and management of national parks in China. The research discovers that: (1) the construction and development of Russian national parks can be generally divided into five stages, which are closely related to the development history of Russian nature reserves. (2) Russian national parks have accumulated rich practical experience in legal system, management strategy, space regulation and community development in the past 40 years. (3) It is suggested that China should learn from Russia regarding the experience of national park management, legislate the National Park Law as soon as possible, implement the national park management strategy, strictly regulate the space, and improve the coordinated mechanism for community development.

Key words： national park; management strategy; national park regulations; ecotourism; Russia

1 引言

俄罗斯国家公园设立的时间较晚,但发展速度相对较快。1983年苏联建立索契国家公园以来,截至2020年底,俄罗斯已建立了64个国家公园[1]。俄罗斯国家公园大致归为两类：一类是保留了原始自然、独特地形、稀有动植物物种的国家公园;另一类是虽曾经被人类开发利用,但保留了许多名胜和古迹的国家公园[2]。俄罗斯国家公园的独到之处不仅在于其所处的独特自然和社会环境,更在于俄罗斯联邦政府对国家公园独到的见解[3],即建立国家公园不仅是为了保护自然和历史古迹,更是为了发展生态旅游,培养人们尊重自然的意识[4]。
俄罗斯重视并建立以国家公园为主体的自然保护地体系,国家在保护自然遗产上取得了成功[5-6]。长期以来,俄罗斯专家学者开展了关于国家公园和自然保护区的广泛研究,内容涉及俄罗斯自然保护网络的形成及特点[7⇓-9]、国家公园自然保护方法[10]、国家公园的珍稀动植物物种保护[11-12]、国家公园的环境审计[13]、国家公园的法律问题[14-15]、国家公园的管理效率计算方法[16]、国家公园的旅游与休闲活动发展[17]等。2017年,第一个自然保护区建立100周年之际,俄罗斯开展了丰富多样的庆祝和学术研讨活动,总结了俄罗斯以国家公园为主体的特别自然保护区的保护方法和成功经验[18-19]。
2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出建立国家公园体制。通过大力开展试点工作,2021年10月12日,中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批5个国家公园。因起步较晚,中国国家公园的建设和管理与发达国家相比仍存在较大差距,亟须在学习和借鉴国外先进的管理理念和建设模式基础上,建立符合中国国情的国家公园制度。本文通过文献查阅,系统梳理了俄罗斯国家公园的形成背景,并着重分析俄罗斯国家公园法律法规、管理战略、管理体系等内容,最后结合中国实际情况提出国家公园的建设与管理建议,以期为中国国家公园健康可持续发展提供决策参考。

2 俄罗斯国家公园发展历程

俄罗斯国家公园是在俄罗斯特别自然保护区发展历程中应运而生的[20]。俄罗斯自然保护区始于19世纪末的私人保护区,1886年弗拉基米尔·泽杜希茨基伯爵在利沃夫省的土地上建立了一个保护区,主要出于保护稀有鸟类白尾鹰而非为了狩猎、宗教及任何功利的目的。
1908年,科泽夫尼科夫教授在莫斯科举行的一次学术年会上提出,为保护场地原真性,在自然保护地设计的初始阶段应扩大场地范围,确保周围地区的文化特性不会影响到自然保护地;在自然保护区内除科学研究所需外,禁止捕杀任何动物,取消所有伐木活动,主张观察自然演化结果。莫罗佐夫先生提出了应由俄罗斯地理学会建立自然保护专门机构的想法。俄罗斯地理学会于1909年召开全体会议,听取了胡罗明院士关于俄罗斯自然保护必要性的报告,决定设立一个自然保护委员会,并在1912年3月5日召开的学会理事会上通过了常设自然保护委员会的条例。该委员会由众多知名科学家组成,以引起广大民众和政府对保护俄罗斯自然遗迹的关注为目标宗旨,切实开展植物学、动物学和地质学研究,并做好保护部分或整个地区某些重要的动植物物种工作。之后常设自然保护委员会组织开展针对自然保护区的考察调研,具体研究成果呈现在1917年谢苗诺夫季扬尚斯基和科捷涅夫科娃提交的《关于需要按照美国国家公园的模式建立自然保护的典型地区报告》中,提出在不同地理区域建立46个大型保护区的建议。同年,俄罗斯建立了第一个国家级自然保护区——巴尔古津自然保护区,并逐步形成了自然保护区、国家公园、自然公园的自然保护地体系。
自1983年5月建立第一个国家公园——索契国家公园起,俄罗斯已建立了64个国家公园。不同学者对俄罗斯自然保护区、国家公园、自然公园等建设和发展历程做了比较详尽的研究[21-22],综合而言,俄罗斯国家公园的建设与管理大致经历了以下5个阶段（表1）。
表1 俄罗斯国家公园建设与管理发展阶段简况表

Tab. 1 Brief table of the construction and management contents of Russian national parks

阶段 时间 建设内容 数量 法律/政策
1 1971—1982 讨论国家公园定义等 0 《国家自然公园条例》
2 1983—1990 开始建立国家公园 11 《到2000年苏联自然保护区和国家公园规划》
3 1991—1994 增加具有独特文化景观国家公园 27 《俄罗斯联邦国家公园规划》
4 1995—2001 出台国家公园管理法律 35 《特别保护区法》
5 2002— 制定国家公园管理战略 64 《2001—2010年俄罗斯联邦国家级自然保护区和国家公园规划》等
1960年前,苏联只有自然保护区和禁猎区,因此想要创建旨在让游客放松并教育其尊重自然的保护区,需要丰富的国际经验。1961年,以苏联科学院地理研究所所长因诺肯蒂·格拉西莫夫为首的苏联地理学家访问了美国,期间考察了黄石国家公园和落基山国家公园。访问结束后,在因诺肯蒂·格拉西莫夫的提议下,苏联于1965年创建了贝加尔湖自然公园。1966年,因诺肯蒂·格拉西莫夫和弗拉基米尔·普雷沃布拉斯诺夫在《共青团真理报》发文,又提出在苏联建立一个自然公园系统的建议。
1971—1982年是俄罗斯国家公园发展的萌芽阶段,学者们主要围绕国家公园定义开展了学术讨论。1981年苏联国家计划委员会和国家科学技术委员会颁布了《国家自然公园条例》,尽管条例不太完善,但对当时的自然公园建设发挥了重要作用。
1983年5月俄罗斯建立了第一个国家公园——索契国家公园,其目的是保护和修复黑海沿岸独特的自然环境,同年8月24日建立驼鹿岛国家公园。这些最初建立的国家公园效仿了北美的经典模式,建设区域均为原始自然区。直至20世纪80年代中期,苏联自然保护科学研究所制订了《至2000年苏联自然保护区和国家公园规划》,提出要根据自然地理区域建立40个国家公园,截至1990年底,俄罗斯共建立了11个国家公园。
1991—1994年是俄罗斯国家公园数量增加最快的时期,仅1991年和1992年便增加了5个,到1994年总数达27个。这一时期俄罗斯国家公园呈现了两大变革：一是更新国家公园模式,与欧洲国家公园模式更加一致,新增的国家公园既含具有独特价值的自然区域,又有独特的文化景观区域;二是调整法律法规。苏联解体后,俄罗斯社会经济和政治危机面临着巨大的困难,国家公园的所有活动几乎停滞不前,直至1993年俄罗斯联邦政府颁布《俄罗斯联邦国家公园规划》,提出到2005年建设42个国家公园;随后出台“1994—2005年俄罗斯联邦国家级自然保护区和国家公园名录”。1995年俄罗斯通过了联邦《特别保护区法》,为俄罗斯国家公园管理提供了法律保障。
1995—2001年期间,俄罗斯联邦政府制订了自然保护区和国家公园财政支持计划,但国家公园数量增速明显下降,仅建立了8个新的国家公园。该时期国家公园的发展越来越与民族遗产、民族自尊和国家财富紧密关联。
为构建具有俄罗斯特色、合理且科学的特别自然保护区体系,依据《2001—2010年俄罗斯联邦国家级自然保护区和国家公园规划》,俄罗斯对国家公园进行了调整。原来的名录中只保留了4个国家公园,新的名录增加了主要在远东和北极地区的白令海峡国家公园、北极国家公园等。2011年俄罗斯出台《至2020年联邦重要自然保护区系统发展构想》,国家公园进入快速发展期。2015年国家公园数量达到49个、2019年达到62个、2020年增加到64个,总面积（不包括海域）达到174 233.41 km2。

3 俄罗斯国家公园管理体系

纵观俄罗斯国家公园发展历程,俄罗斯国家公园发展目标不断清晰,基本形成了由法律法规、管理战略、空间管制、社区发展等构成的完善管理体系。

3.1 严格的法律规定

俄罗斯国家公园被定义为具有联邦意义的特别保护的自然区域（表2）。《特别保护区法》对国家公园管理的相关内容做出了明确规定[23],俄罗斯联邦政府和特别授权的联邦机构——俄罗斯联邦自然资源部对国家公园的组织运行进行管理和控制,包括国家公园的建立和范围的扩大。在国家公园范围内划定禁止活动的自然区域和限制经济与其他活动的区域等。
表2 俄罗斯特别保护区体系构成表

Tab. 2 Table of composition of special protected areas system in Russia

序号 类型 保护内容
1 国家自然保护区 具有环境保护、科学研究、生态教育意义的需要特别保护的自然生态环境（水体、地下资源、动植物等）,如原生自然环境、典型或罕见的景观、植物和动物遗传基因储存地,完全不予经济利用
2 国家公园 具有特殊生态、历史和审美价值的自然生态环境系统,用于环境教育、科学研究以及受管制的旅游
3 自然公园 具有自然环境和美学价值的自然生态环境,旨在用于环境教育和娱乐目的
4 国家禁猎区 具有保护或恢复自然综合体以及维持生态平衡的特别重要的地区（水域）
5 自然遗迹 独特的、不可替代的,在环境、科学、文化和美学方面对天然复合物以及天然和人工来源的物体具有重要意义
6 树木公园和植物园 保护植物多样性和丰富性,以及开展科学和教育活动
国家公园范围内的土地（包括森林用地）根据俄罗斯联邦法律由国家公园管理机构永久使用,除联邦法律规定的情况外,禁止撤销或以其他方式终止土地和林地使用权利。根据《俄罗斯联邦人民文化遗产（历史和文化古迹）遗址法》,列入国家统一登记名册的俄罗斯联邦各民族文化遗产（历史和文化古迹）提供给国家公园管理机构使用和管理。此外,国家公园有自己旗帜、标志、徽章和其他反映国家公园特征的文字、图像和标记或组合,其批准和使用程序由管理国家公园的联邦行政机构规定。

3.2 完备的管理战略

2002年俄罗斯以《特别保护区法》的规定为基础,制定国家公园管理战略。该战略参考欧洲、美国和加拿大的国家公园管理实践,结合了俄罗斯自然资源特点,明确了国家公园旨在保护自然环境和历史文化遗产的设立原则,确定了形成国家公园网络体系的组织目标,界定了当地居民在国家公园规划和活动中的作用。该战略从自然生态系统管理、保护历史文化遗产、检查监察活动、国家公园范围内的土地管理、为受管控的旅游和休闲创造条件、科学研究活动、环境教育活动、组织架构和人员配置、国家公园活动的财政保障等九大方面,对国家公园管理做了较为详细的论述。

3.2.1 安全保护活动

国家公园安全保护活动总体由国家公园保护特别监察局负责。国家公园与俄罗斯联邦自然资源部属地机构的监督检查部门、渔业保护机构和国家狩猎监督机构合作监管自然生态系统,而国家公园范围内的历史文化遗址保护,则由国家公园保护部门及国家历史文化古迹保护机构负责。
国家公园保护特别监察局的管理权限包括拘留违法人员,记录行政违法行为,暂停不符合国家公园特别保护制度的经营活动和其他活动,没收违法人员的工具和非法使用的物品、车辆,对物品、车辆和被拘留者进行检查和搜身,对环境违法行为进行行政罚款,按规定程序使用制式武器和专用工具等。
国家公园的安全保护活动必须制定规划。该规划根据所在场地景观资源特点、人口密度、当地传统等具体情况[24],在分析非法入园案件信息后,确定巡逻路线、巡逻队伍的规模、具体的巡逻时间和持续时间等。此外,俄罗斯国家公园的国家监察员的活动不仅限于监察职能,他们还定期与公园游客和当地居民进行交流。

3.2.2 旅游休闲活动

国家公园的主要任务之一是为受管控的旅游和休闲活动创造条件。在国家公园内开展的旅游和休闲活动,必须遵循保护景观和生物多样性、尊重当地文化传统、维护历史悠久的手工艺和相关行业、支持当地中小企业、生产无公害农产品、考虑当地居民的利益等原则。
国家公园特别注意旅游和休闲规划,将国家公园旅游休闲的组织和发展体系纳入区域社会经济体系。规划包括列出国家公园动植物物种、历史文化等清单;评估狩猎、渔业、康养等自然资源,为旅游创造条件;评估生态系统的脆弱程度以及旅游业发展可能面临的环境障碍;确定国家公园内的目标游客类别及可能的旅游类型;开展国家公园及区域基础设施发展水平分析。同时建立有效的国家公园自然和历史文化设施休闲负荷规划和调节系统,最大程度地发挥当地居民和私营企业的潜力,为游客提供接待和服务[25]。
为了发展旅游和休闲活动,国家公园支持当地居民和组织发展旅游基础设施,完善吸引游客的工作。同时,国家公园向地方当局和邻近地区的居民通报国家公园的计划、旅游开发项目,吸引在该地区工作的专业组织参与旅游活动,加强在国家公园从事旅游和休闲工作当地居民的培训,以确保可持续的环境管理。
国家公园管理部门始终注意保障参观者的安全,要求旅游公司参与医疗救助、救援行动等,同时要求国家公园参与游客服务的工作人员,必须具备急救和其他救援措施所需的技能。

3.2.3 环境教育活动

环境教育活动是国家公园的主要任务之一。国家公园具有开发自然、挖掘历史文化的潜力,而环境教育活动旨在确保公众支持保护国家公园的自然和文化遗产,使公众正确认识到国家公园在保护国家遗产方面的作用,促进公众生态意识的形成和生态文化的发展。俄罗斯国家公园将环境教育纳入附加环境教育体系,以期在塑造公众生态文化方面发挥重要作用。国家公园利用多年的环境保护和科学研究成果开展的环境教育项目,成为当地居民和游客的活动资源中心,和国家公园活动和成就的独特新闻宣传中心[26]。
国家公园充分发挥自然和历史文化潜力,让当地居民特别是中小学生能够参与保护自然和文化遗产的工作,提高环境教育的有效性。
对国家公园相关部门的工作人员开展与公众交流方式有关的培训,使之掌握与公众交流的技能和了解环境教育工作的社会心理规律;制定针对不同人群的具体环境教育方案;聘请教育工作者、艺术家和生物学家来提升国家公园的专业指导水平;利用博物馆和参观中心中的现代技术,让参观者感受到保护自然和文化遗产的重要性;加强广告宣传活动,吸引俄罗斯和外国公民对国家公园的关注;创建自然博物馆,以及介绍当地历史、居民生活和民间传统的历史博物馆;举办摄影、儿童创意作品、民间艺术家作品、手工艺品等固定或流动的展览。

3.3 科学的空间管制

自然环境的多样性,以及来自游客、经济实体和当地人口的多重影响,是俄罗斯国家公园管理面临的主要困难。为有效解决国家公园所面临的问题,俄罗斯联邦《特别保护区法》将国家公园划分为具有不同保护和使用制度的6类功能区,并对各个功能区实行严格管控。
（1）保护区。旨在保护自然环境,禁止在保护区内进行任何经济活动,完全排除对受保护生态系统的经济和娱乐影响;允许进行科学研究、环境监测和采取特殊环境保护措施。
（2）特别保护区。旨在保护自然状态下的生态环境,包括典型的以及具有高度脆弱性的独特群落,允许在其范围内进行以教育旅游为目的游览。特别保护区包括国家公园中在生态方面特别有价值,但由于某种原因不可能或不适宜建立保护区的自然环境区域。该区作为保护区的缓冲区为自然环境保护提供条件,同时严格控制娱乐和经济利用。特别保护区与保护区一起构成国家公园的生态核心,其面积占国家公园总面积的25%以上。
（3）娱乐区。旨在提供和实施娱乐活动,发展体育文化和体育运动,以及布局旅游业、博物馆等设施。
（4）历史文化遗址保护区。旨在保护历史文化遗址,允许在其范围内开展必要的保护这些遗址所需的活动以及娱乐活动。历史文化遗址保护区制度明确了根据现行历史文化古迹保护法的要求,确保对这些遗址的保护,旅游服务设施的布局不得破坏景观的历史风貌。该区域的任何经济活动都要与国家历史文化古迹保护机构和国家公园管理部门协商。
（5）经济区。允许开展经济活动。该功能区的区域管理以规范自然资源的使用为目标,监督遵守既定的环境管理规则和标准,防止可能破坏自然和文化景观的活动。
（6）传统粗放式自然管理区。旨在确保土著居民的生计,在该区域内允许进行传统经济活动,实行可持续自然管理。
在6类功能区之外,一些国家公园根据《俄罗斯联邦国界法》规定,可以在确定的边境区域内划出特殊管理区域。该区为保护俄罗斯国家边境安全提供必要条件,由国家公园管理局与相关边境管理单位合作管理。此外,当俄罗斯联邦国防部保护设施所在地、干线铁路和其他复杂的工程技术系统穿越国家公园区域时,也可划定特别制度保护区域。

3.4 积极的社区发展

俄罗斯国家公园管理特别重视在保护自然和文化价值的基础上,使当地居民受益,让当地居民参与国家公园的管理和旅游基础设施的建设,使当地居民从国家公园的运作中获得收入[27]。
国家公园积极推进区域旅游业和相关基础设施建设,鼓励当地手工业发展,支持当地居民参与住宿、餐饮等游客服务,生产销售绿色食品、纪念品、手工艺品等商品[28]。此外,国家公园还积极加强与当地居民的互动,如：定期组织对当地居民的民意测验;有计划地举行系列圆桌会议,让当地居民参与讨论国家公园热点问题;广泛动员当地居民参与国家公园组织的环保活动;增加国家公园科学和技术委员会的社区代表;参与当地居民的宗教设施修复、“圣泉”建设、“圣林”保护等,促进社区传统文化复兴;在当地居民中建立国家公园之友协会等支持国家公园的团体等[29]。同时支持土著居民就地保留传统生活方式,因为拥有丰富自然管理经验的土著居民既是国家公园吸引游客的一个重要因素,也可以为国家公园的环境教育活动提供重要支持。

4 经验借鉴与启示

俄罗斯国家公园模式的独特性,不仅反映在国家公园的法律方面,也反映在俄罗斯管理自然和文化遗产方面。俄罗斯国家公园经过近40年的发展,积累了较为丰富的实践经验,对中国国家公园的管理和建设具有一定启示和借鉴意义。

4.1 制定专门法律

俄罗斯在建立自然保护区之前便意识到保护国家自然遗产是一项公共事务,需要良好的法律框架。俄罗斯虽然没有出台专门的《国家公园法》,但是,1995年出台的《特别保护区法》为俄罗斯国家公园管理提供了法律保障,《特别保护区法》第三部分对国家公园管理进行了专门论述。为了适应新形势的发展,《特别保护区法》每年进行修订,最新修订是2022年3月底,俄罗斯联邦政府向国家杜马提交了《特别保护区法》《贝加尔湖保护法》等法律的修正案。
中国国家公园建设尚处于起步阶段,应积极启动和推进国家公园立法进程,加快制定并完善国家公园建设与管理的相关法律法规。通过研究制定《国家公园法》,明晰国家公园的主要任务、建立程序、保护模式、管理机构、管理职责、监督检查等主要内容,为国家公园建设和发展提供法律保障,推动中国国家公园高标准建设、高质量发展,进而打造国家公园的中国模式。同时,建议建立中国国家公园监察员制度,逐步建设一支国家、省、市不同层次的监察员队伍,保障国家公园依法管理、依规管理和高效管理。

4.2 实施管理战略

战略和规划编制工作是国家公园长期发展和管理的重要基础工作。俄罗斯实践经验表明,国家公园的管理只有通过持续的规划才能有效推进。每一个国家公园建设与管理都存在较为复杂的现实问题,既要为子孙后代保存原始自然的样本,又要为人们提供参观自然和文化遗址的机会。俄罗斯国家公园在制定管理规划、科学划分功能区的同时,每个国家公园又都制定战略和条例。每个国家公园又根据自身实际制定包括国家公园一般特性分析（如自然地理特征、主要生态系统、文化遗产信息、区域保护特点、科学研究和环境教育活动、旅游设施和生态小道、限制受监管旅游休闲活动的因素）,国家公园的发展潜力评估以及五年活动方案计划等有关内容的战略。条例必须经过国家公园主管部门即俄罗斯联邦自然资源部的审批,主要包括总则、国家公园的任务、国家公园特殊保护制度、国家公园监管等内容。
中国国家公园建设应构建全国统一、相互衔接、分级管理的规范化国家公园管理体系。厘清现有管理体系与机制,科学制定《国家公园总体规划》《国家公园管理战略》等,明确管理目标,根据不同的管理目标与任务制定不同方案,构建差别化管理保护措施,保障国家公园的高效、可持续健康发展。

4.3 严格空间管控

严格空间管控是国家公园可持续发展的基础和关键。考虑到国家公园内生态保护和生产生活等多重需要,俄罗斯联邦《特别保护区法》将国家公园划分为具有不同保护和使用制度的6类功能区。中国幅员辽阔,已建立和即将建立的国家公园类型多样,需要在今后制定的《国家公园法》等相关法律中,明确管控目标和功能区划分的原则、要求,强化分类分区管理。同时,应加强研究国家公园的功能区类型,明确界定国家公园各个区域自然资源、生态环境、历史文化等管理的重点及方式方法等,实行差别化管控措施,真正实现分区、分类、分级严格管理、有效管理。

4.4 增强社区协同

中国国家公园建设必须高度重视与周边区域、当地社区的协同发展,完善社会参与机制,建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园建设与管理的长效机制,实现国家公园共建、共管、共享。包括国家公园制定与当地社区的协同发展行动方案,加强对当地社区的文化认识和了解;创造替代就业机会和收入来源,促进区域可持续发展的潜力;不断加强国家公园与周边区域社会组织、企事业单位、专家学者的沟通联系,整合资源与各方优势,进一步提高国家公园建设能力;充分发挥国家公园的环境外部经济效应,努力使当地政府、当地居民和其他利益攸关方从国家公园的建设和管理中受益,进而能够真正支持国家公园的建设和发展。

5 结论与讨论

国家公园是开展生态保护、科普教育、生态旅游和文化传播的重要载体,也是新时代生态文明体制改革的重要方向。当前,中国正处于工业文明叠加生态文明的特殊历史时期,为创新自然生态保护体制,满足人民群众对优美生态环境的需要,建设国家公园及构建国家公园管理与建设体系是当前不可回避的议题。中国国家公园建设起步较晚,尚未形成系统、完整、目标清晰的建设体系。在生态文明和美丽中国建设的大背景下,中国国家公园建设迫切需要广泛地比较国际经验,为建立中国特色的国家公园体系提供参考。
本文通过对俄罗斯国家公园发展历程的梳理,总结了俄罗斯国家公园的管理体系和经验,并结合中国国家公园建设的实际情况,提出了可以为中国国家公园建设借鉴的具体策略。建议全面推进中国国家公园立法进程,加快制定并完善国家公园建设与管理的相关法律法规,提高国家公园管理与建设的法制化、规范化水平;实施战略管理,建立全国统一、相互衔接、分级管理的规范化国家公园管理体系,保障国家公园的高效、可持续发展;严格空间管控,明确界定国家公园各个区域自然资源、生态环境、历史文化等管理的内容、重点及方式方法等,逐步建立符合中国国情和与国际接轨的国家公园管控标准和管理形式;逐步构建全方位的社区公众参与机制,充分调动社区公众参与自然保护的自主性,实现国家公园社区可持续发展。
俄罗斯国家公园体系经过近40年的发展已日趋成熟,有诸多实践经验可资借鉴,但在政策体系、法律制度及其他社会因素等方面,中国与俄罗斯存在较大差别。因此,中国未来应在借鉴俄罗斯经验的基础上,从实际出发,积极探索适合中国国情的国家公园建设与管理体系,把国家公园打造成为中国生态文明建设的一张亮丽名片。

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