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中国生态旅游 >

2022 , Vol. 12 >Issue 6: 1007 - 1020

DOI: https://doi.org/10.12342/zgstly.20220153

行政区划与旅游发展

行政区划与区域旅游协同发展的理论框架与研究展望

  • 王开泳 , 1, 2 ,
  • 王甫园 , 1, 2, *
展开
  • 1.中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室，北京 100101
  • 2.中国科学院大学资源与环境学院，北京 100049
*王甫园（1988-），男，博士，副研究员，硕士生导师，研究方向为旅游地理与区域可持续发展。E-mail:

王开泳（1980-），男，博士，研究员，博士生导师，研究方向为行政区划与空间治理。E-mail:

收稿日期: 2022-10-15

  修回日期: 2022-12-10

  网络出版日期: 2023-01-16

基金资助

国家自然科学基金重点项目(42230510)

国家自然科学基金面上项目(42271252)

收起

Theoretical framework and research prospect of the coordinated development between administrative divisions and regional tourism

  • Wang Kaiyong , 1, 2 ,
  • Wang Fuyuan , 1, 2, *
Expand
  • 1. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 2. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China
*Wang Fuyuan. E-mail:

Received date: 2022-10-15

  Revised date: 2022-12-10

  Online published: 2023-01-16

Fold

摘要

旅游区作为区域旅游发展过程中形成的一种功能性空间，受到行政区划设置和行政边界的明显影响。随着全域旅游推进和旅游地之间联系加深，统筹推进行政区划与区域旅游的协调发展成为亟待解决的问题。本研究从跨行政区旅游合作、跨界旅游区整合两个尺度分析了行政区划与区域旅游的耦合关系，并基于行政区经济理论、政区位势理论，提出受行政区经济的刚性约束效应，兼跨不同行政区的旅游区发展不均衡、管理不统一等现象难以得到及时解决。此外，由于行政区与旅游区界线的非耦合而造成多个旅游区发展的异质性人文界面，对旅游功能区发展、管理的支撑能力具有较大差异，因而造成旅游功能区发展水平不均衡和利益冲突，导致人地关系地域系统出现不和谐状态。据此，本研究提出今后需要重点加强五个方面的研究：行政区划与区域旅游协同发展的理论与政策创新；行政区与旅游区不耦合的问题评估与成因；行政区与旅游区耦合的时空过程、效应与机理；行政区划与区域旅游协同发展的路径与模式；跨界旅游区的体制机制改革与政策保障。

关键词： 行政区划; 区域旅游; 跨界旅游区; 协同发展; 理论框架; 研究主题

本文引用格式

王开泳 , 王甫园 . 行政区划与区域旅游协同发展的理论框架与研究展望[J]. 中国生态旅游, 2022 , 12(6) : 1007 -1020 . DOI: 10.12342/zgstly.20220153

Abstract

The tourism region is a functional area that formed in the process of regional tourism development, which is affected by administrative division and the borders between those regions. The spreading of all-for-one tourism and the strengthening of the relationship between different tourism regions have made the synergetic development across the administrative region and regional tourism an impelling issue. This paper analyzes the coupling relationship between administrative division and regional tourism from the perspective of trans-administrative-region tourism collaboration and trans-administrative-region integration; proposes the rigid constraint effect informed by the administrative-region economic theory and potential theory, implying that the problem of the imbalance of tourism development between different administrative regions and the disconformity of the management are difficult to be solved in limited time. Meanwhile, the disconformity between the administrative region and the tourism regions leads to the human and cultural heterogeneity of the development of different tourism regions, which varied in supporting the development and management of tourism functional regions, thus the imbalance of the developing level and conflicts of those regions and the disharmony state of regional areas regarding the human-planet relations. Five research focuses are proposed by the research: The exploration of theoretical and policy innovation in promoting the collaboration between administrative regions and regional tourism; the assessment and reasons of the disconformity between administrative regions and tourism regions; the tempo-spatial process, effects and mechanism of the coupling between administrative regions and tourism regions; the path and mode for the collaborative development between administrative regions and regional tourism; and the reforms of administrative system and guarantee policy for trans-administrative-region tourism.

Key words： administrative divisions; regional tourism; trans-border tourism region; coordinated development; theoretical framework; research topic

1 引言

推进全域旅游是我国旅游业新的发展战略与机遇，其核心在于打破原有空间格局[1]，旅游发展模式突破传统孤立的景点旅游向全域旅游转变[2]。行政区划不仅是社会经济发展的基本空间单元，也是区域旅游业空间组织的基础支撑。实现行政区划与旅游业区域协同发展对促进跨区域的旅游业发展尤为重要[3]。因此，系统梳理行政区划与旅游业区域协同发展的理论框架，畅通行政区划与旅游业区域协同发展的实现路径，对行政区划的优化调整和旅游业的高质量发展均具有重要意义。
行政区作为国家实施行政管理的区域单元，具有明确的行政区域界线。根据宪法规定，我国的行政区分为省、县、乡三级。实际上在省以下、县以上还有地级，即设区市、地区、自治州和盟。行政区划体制本质上是政治权力的空间投影，对区域发展有很大影响。经济活动空间受制于行政区管辖范围，地方政府出于自身利益在行政区内构筑相对独立、自我配套的经济结构体系，使资源要素难以实现更大空间范围内的有效配置，行政界线如同一堵“看不见的墙”，使跨行政区的生产要素流动受阻，出现“行政区经济”现象[4-5]。另一方面，与行政区划设置直接挂钩的地方分权改革（如行政分权、财政分权等）提高了地方政府发展本地经济积极性和主动性，促进了经济绩效提升和生产要素集聚，构成了各行政区独特的“政区位势”[6]，直接影响着各个行政区的资源配置能力和发展潜力。行政区经济理论和政区位势理论可以较好地解释各级政府各自为政、相互竞争的动因。
我国旅游景区主要源起于风景区（自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园）建设。1949—1978年间我国著名的风景区（名山大川为主）基本上隶属于省级政府管理；20世纪80年代，在分权化改革的背景下，为减轻了中央、省、市级政府财政负担，调动县级政府积极性，风景名胜区、森林公园等开始逐步实行属地管理[7]。而这类旅游区往往规模体量较大，并跨越行政边界，由此产生了跨界旅游区，容易引发行政区划与区域旅游协同发展问题。跨界旅游区与区域系统耦合协调关系受行政边界作用显著[8]，因此，跨界旅游区的耦合协调发展离不开行政区划调整的支撑和配合。
行政区划与区域旅游协同是区域发展与空间治理研究的重要话题。较完善的市场机制使得发达国家的行政边界对区域旅游发展的约束力相对有限[9]，因而研究主要聚焦跨区域旅游合作、跨国边境旅游。20世纪中期以来，特别是随着全球经济化的兴起和超国家主义的发展，边境政策向促进经济贸易自由化以及跨境旅游发展转变[10]，相关研究主要聚焦于大尺度的跨国界旅游协作发展和跨边境区域合作研究[11]，指出行政区管理机构及相关利益主体之间的合作可以推动跨行政区域景区的整合发展[12]。中国行政区划制度与国外具有显著区别，每个行政区具有相对独立事权、财权和人事权等权限，因此跨界旅游区和区域旅游合作一直是旅游研究的热点。研究者解析了跨界旅游区存在的问题，如各行政区主体合作意识缺乏，存在争夺优势资源和品牌、旅游项目重复建设等问题[13]；对跨界旅游区的边界效应[14]、客流结构[15]、旅游联系空间网络特征[16]等进行了分析和测度，发现旅游社会网络呈现出行政区内的强联结和行政区之间的弱联结，旅游行政区经济存在且相当强势[17]；关注了交通网络[18]、线路整合[19]、行政区划调整[20]对跨界旅游区的整合作用；指出跨界旅游景区的矛盾症结在于利益争夺，而其背后根源则是多元主体下的责权利不平衡[21]。据此，不少研究者提出跨界旅游区发展的优化对策，包括机构整合发展[22]、加强合作[17]、旅游空间格局优化[15]等。
随着区域一体化的深入推进，区域旅游合作成为行政区划与区域旅游协同研究的热点领域，研究对象主要包括长三角、环渤海与珠三角、海峡西岸经济区等。区域旅游合作主体主要涉及政府、旅游企业以及行业组织，合作模式包括共同打造区域旅游线路、开发旅游产品、打造旅游品牌、开发旅游市场[18]。研究内容包括区域旅游合作发展的机制与空间组织、区域旅游合作模式[23]、区域旅游合作路径和举措[24]等。如殷柏慧和吴必虎指出长三角地区旅游合作结构为梯级旅游网络，环渤海地区为双核多中心网状旅游网络[25]。陈雯等以长三角“无障碍旅游圈”的实践为例，运用博弈分析方法剖析了各城市政府之间共享合作的动力机制及策略选择[26]。王永刚等认为应该通过旅游一体化利益协调机制来实现跨行政区旅游从“非制度化协调”向“制度化协调”迈进[27]。
总的来说，国内外研究侧重对跨界旅游区空间特征、形成机制和区域旅游合作研究，但从政区地理学的角度对行政区划与区域旅游协同的理论框架、矛盾形成、优化调控等的研究较少。随着国土空间生态保护修复，粤港澳、京津冀、长三角、长江经济带等重大区域发展战略等实施，行政区划与区域旅游协同发展面临的一些新形势和问题。因此，本研究基于行政区经济、政区位势理论对行政区划与区域旅游协同发展进行理论解析，分析行政区域与旅游功能区不耦合的矛盾和机理，并提出未来研究主要议题，为地方行政区划调整以及区域旅游业发展提供一定的理论支撑与实践指导。

2 行政区划与区域旅游协同的理论透视

2.1 行政区划与区域旅游协同发展表现为多尺度、多类型

旅游区指的是具有相对清晰的人文界线或自然界线的，以旅游及其相关活动为首要功能或功能之一的地域空间[28]，比如风景名胜区、旅游度假区、旅游景区。我国行政区划边界划分历来讲究“山川形便”“犬牙交错”原则，山区多以山脊线、河流中间线作为分界线，平原区多以道路、沟渠、水岸线、河流等作为分界线。很多跨界的生态功能区也是旅游资源赋存丰富的区域，形成了很多山岳峰峦型、江河湖海型的跨界型旅游功能区（图1），既是我国统筹区域旅游协调发展的难点区域，又是打造无障碍旅游区的重要突破口，成为资源富集、发展潜力巨大的跨区域旅游地[29]，如祁连山、武功山、武夷山、长白山、泸沽湖、巢湖等。除此之外，旅游区的常见形式还包括政府设立的旅游经济开发区，如西安的曲江新区。
图1 由于行政区划界线分割造成的跨界旅游区示意图

Fig. 1 Diagram of trans-border tourism region due to the zoning of administrative regions

跨界旅游区具有多类型、多尺度的特征。从整合的程度可以将跨界旅游区划分为三种主要的类型：独立发展型、联动发展型和融合发展型（图2）。第一种为当前的主要类型，基本上是各自为政、互不干涉，比如黄河壶口瀑布景区，分为东西两大片区，东岸景区位于山西省临汾市吉县壶口镇，西岸景区位于陕西省延安市宜川县壶口镇，两岸共用壶口瀑布旅游景区的名称，且在2022年7月由陕西省和山西省联合成功申报评为5A级旅游景区，并统一了门票价格，但运营管理、财务预算、人员编制都是独立运行；衡山旅游区与此类似，半山腰以上的核心景区属于衡阳市南岳区管辖，半山腰以下的外围景区属于衡山县管辖。第二种是联动发展型，即成立统一管理机构（如管委会）等形式对跨界旅游区进行统一管理。如长白山景区横跨了延边朝鲜族自治州的安图县、白山市的抚松县和长白朝鲜族自治县，但管委会和地方政府之间仍然会存在权力交叉和治理矛盾。第三种类型是融合发展型，将隶属于不同区县的旅游区整合到一个行政区内进行管辖，比如庐山风景区，原来跨九江市庐山区和星子县，2016年撤销星子县后设立县级庐山市，将九江市庐山区牯岭镇划归庐山市管辖，实现了行政区和旅游功能区的统一管理。
图2 行政区与旅游区不耦合的主要类型与内在机理

Fig. 2 The main types and internal mechanism of uncoupling between administrative regions and tourism regions

从较大的时空尺度看，旅游区包括较大尺度的联系密切、整体性较强的地域空间（如城市群、都市圈等），以及各级政府划定的战略空间和政策空间（如国家文化公园等）。二者大部分是以融合一体的形式出现，如城市群既是战略空间，也是社会经济演化形成的流空间，都市圈旅游区沿着“单个景区-单体城市-都市圈”尺度的合并与转换[30]，形成了高度一体化的整体旅游区域，而国家文化公园也是基于线性遗产或遗产廊道具有不可分割的特点而设立的。综合而言，这类旅游区具有整体性、系统性、不可分割性等特点，涉及的行政区划数量和层级都较多，需要从全域尺度推进行政区划与区域旅游协同发展，本研究将这一类区域也纳入跨界旅游区范畴。
区别于区域经济或社会协同发展，行政区划与区域旅游协同具有功能复合性、多主体关联性、市场导向性等特性。功能复合性是指跨界旅游区是旅游-文化-生态的复合系统，因而跨界旅游区生态、文化的协同保护利用是区域旅游协同的重要基础。多主体关联性是指区域旅游业与社会、经济关联性较大，往往嵌入社会经济结构中，对社区、企业等均具有直接影响，涉及的利益相关者不仅包括旅游业主体，还包括其他社会经济主体，因而旅游与区域社会、经济和文化的协同是区域协同的“润滑剂”。市场导向性是指区域旅游主要是面向市场的，因而行政区划视角下跨界旅游区治理，不仅包括旅游客流、旅游企业网络等的互联互通，还包括无形的旅游品牌联动。

2.2 行政区与区域旅游的空间非耦合，是跨界旅游区人地关系不和谐的重要来源

行政区的界线具有明显的历史继承性，而旅游区是我国在改革开放以后伴随着市场经济发展和人们旅游休闲需求增加而大量涌现的。行政区划与区域旅游协同的焦点主要是行政区与旅游区的非耦合矛盾。旅游功能区的文化-生态系统具有完整性、原真性、系统性等特征，而跨界旅游功能区表现为同一旅游地划分到不同的行政区中[3]，受行政区经济的影响，跨界旅游功能区与自然功能区不耦合，形成多头管理、各自为政的局面。行政区经济是我国从计划经济到市场经济转型过程中出现的一种现象[31]，具有明显的地方利益倾向，使得生产要素的跨区流动受到人为限制与阻隔[32]。受行政区经济的刚性约束影响，旅游功能涉及的不同行政区间信息要素流通不畅，缺少互动与交流，发展不均衡、管理不统一等问题难以得到及时解决，造成旅游资源保护利用的分割和失衡、旅游整体性体验降低、旅游开发成本增加及景区建设重复等问题[33]。
为破解这些问题，地方政府设立管委会对旅游功能区进行统一管理，一定上解决了管理碎片化的问题，但如果旅游功能区分属于不同的行政区，而行政区界线的刚性约束造成了多个异质性的人文界面，仍然会对跨界旅游区发展造成间接影响，同时由于行政管辖范围直接影响各行政区的政区位势，使得跨界旅游区的行政边界难以实现有效整合。所谓政区位势是指某个行政区在其所处的区域或国家行政区划结构中的地位和所具有的发展势能，包括位能、势能和政区所处的区域环境，位能是指行政区地域生产要素的集聚和配置能力，如行政区的人力资本、财政能力、经济水平、基础设施和公共服务设施水平等，与行政管辖范围直接相关，而势能是指由隶属关系、行政级别、行政权力以及政策优势等管理体制因素构成的政府竞争力[6]，政区环境是指所处区域的优势（如上级政区的经济社会发展水平、地域文化背景等）及一体化潜力[34]等。政区位势差异代表着行政区的竞争力和资源配置能力具有差异，因而跨界相关政府方都不愿意因失去旅游功能区的管辖权造成社会经济发展水平不均衡，有可能造成利益冲突，出现行政界线这一“人为”的界面和旅游功能区这一“地域”界面的人地关系冲突。
政区位势与行政区经济之间并不是独立的，而是伴随着行政区划与经济体制的改革呈现出彼此依赖、相互衔接的时空耦合特征[34]，对跨界旅游区的人地关系地域系统产生了深远影响。若政区位势强化了“行政区经济”，则会造成人地关系地域系统出现不和谐、不健康状态，反之，则有可能会促进人地关系和谐。如何调和政区位势和行政区划经济的耦合关系，实现跨界旅游区协调发展和谐共生，逐渐成为旅游地理学研究的热点。

2.3 推进行政区和旅游功能区的融合，是解决跨界旅游区人地关系矛盾的着眼点

随着全域旅游发展向纵深推进以及旅游流空间的发展，旅游者以区域开展旅游活动的倾向日益明显。区域旅游的协调发展要求旅游区与行政区打破严格的行政界线进行融合[33]。跨界旅游区因其所属的行政区各自为政致使旅游要素流通不畅、信息传递不及时和经济联系不紧凑，又成为区域旅游合作与发展的主要障碍[29]。行政区划调整和区域旅游合作都能够通过调节政区位势，削弱行政区经济的刚性约束作用，实现跨界旅游区一体化发展和管理。
在有条件的地方，推进行政区划调整是推动行政区划和旅游功能区融合的基本路径，主要有行政建制合并、行政界线调整、撤县（市）设区等形式。例如，原巢湖市行政区划调整之后，巢湖旅游区与区域耦合度大幅提升，包河旅游区与区域耦合度最高，说明合理的行政区划调整是整合跨界旅游区的有效途径之一[20]。例如，1998年经国务院批准设立地级黄山市，将原黄山风景区附近各市县统属黄山市领导，促进了黄山旅游业的整合发展[34]。当然，行政区划调整不是简单的区域范围或行政建制的变更，它需要对行政区内的政府职能、组织结构、利益分配机制等进行有效地整合，只有这样才能从真正意义上调和人地关系矛盾。
行政区划与旅游功能区的耦合是一种理想的状态，但是由于二者的形成有各自的背景，划分的依据也具有明显差别，且由于行政区界线所用的山脊线、河流中心线与山岳型景区、河流型景区的整体开发形成天然的冲突，因此在现实景区开发过程中，与行政区界线和管辖范围的非耦合成为一种常见的现象，同时，行政区划调整涉及到社会稳定、经济发展、生态环境等各个方面，且行政区划变更成本较高，因此，在大部分地区不一定适用，构建区域旅游合作机制是替代性做法。在国家治理体系和治理能力现代化背景下，跨界旅游区空间治理目标是推进利益相关者的协调共赢，实现旅游与社会、经济与生态协调发展（图3），具体包括：一是兼顾问题导向和目标导向，因地制宜开展问题解析，以利益共享为目标开展顶层设计；二是从跨界旅游功能区的合作模式出发，探索相适应的政府合作路径；三是从体制机制和配套政策出发，构建跨界旅游区政府合作的配套政策与改革措施；四是从跨界旅游功能区的统一开发与规划出发，探索生态环境的共同保护和治理的路径；五是从跨界旅游区的功能互补和合作共赢出发，共同打造旅游品牌形象；六是从游客容量的区域协同管控出发，构建生态环境与旅游经济合作共赢的发展格局。解决路径主要包括：一是破除不同行政主体各自为政的体制机制弊端，构建跨界旅游区对话和合作平台；二是通过跨界旅游区的统筹规划，促进优质旅游资源合理配置，实现一体化开发利用；三是实现区域联动，构建合作共赢发展新格局；四是根据跨界景区发展的现实需要，推进行政区划调整和政策体系改革。
图3 行政区划与区域旅游协同发展的理论框架

Fig. 3 Theoretical framework of the coordinated development of administrative divisions and regional tourism

3 行政区划与区域旅游协同治理实践

3.1 行政区划与区域旅游协同治理的实践经验

3.1.1 推进行政区划调整，实现旅游功能区与行政区管辖范围的完整统一

行政区划调整对推进行政区与旅游区协同发展具有较为直接的支撑作用。对于跨乡镇和跨县（市、区）的旅游区而言，开展行政区划调整，将旅游区的各个区块整合到一个行政区进行统一管理，在操作层面相对容易，若仅涉及到少数几个乡镇，隶属关系变更由省政府审批即可实现。如果属于跨地市或跨省的旅游区，如云台山旅游区，实施行政区划调整的难度非常大，在其他合作机制方面加强对接沟通成为现实可行的选择路径。

3.1.2 加强区域合作，实现区域旅游资源的合作开发与利益共享

对于不适宜开展行政区划调整的地区，通过交流对话，在区域旅游形象宣传、交通基础设施建设和公共服务设施建设方面实现区域合作，也是破解管理体制不顺的重要路径。从以往的合作看，跨界旅游区合作内容主要围绕跨界旅游资源保护、规划、开发、经营、管理展开[29]。实现跨界旅游区的门票互认、收益共享、共同监管、统一保护生态环境等措施，是实现跨界旅游区协同发展、利益共享的重要途径。

3.1.3 上级政府加强统一监督管理，防止地方政府间的恶性竞争

跨界旅游区管理整合的模式主要包括政府主导型和旅游企业主导型[35]。由于跨行政区的地方政府有两个或多个不同的利益主体，使得跨界旅游区的过度开发、重复建设或恶性竞争的情况时有发生，因此，当跨界旅游区利益相关方——相关的地方政府难以实现对话合作协调时，由共同的上级政府协调地方政府统一共识，共同保护，合理确定游客容量，适度开展旅游开发和设施建设。

3.1.4 设立跨行政区的管理机构，加强跨界旅游功能区的统一规划与管理

跨界旅游区发展困境呼唤跨界旅游区规划，进而整合利益，消除困境[28]。跨界旅游区需要理顺行政管理体制，在难以实施行政区划调整的区域，设立旅游区管委会，作为政府的派出机构，对旅游区实施统一管理，统一编制保护、利用规划，实施统一的基础设施建设。同时，旅游区管委会在土地拆迁征用、执法监管、旅游招商、宣传营销等方面发挥主体作用，实现跨界旅游区管理高效化、规划管理一体化和综合效益最大化。

3.1.5 完善基础设施和交通网络，增强区域旅游协同发展的支撑能力

交通基础设施的不断完善是拓展客源市场，集聚客源的重要路径。因此，即使在跨界旅游区相对独立发展的背景下，只要具备完善便捷的交通网络，都可以吸引到充足的客源。也就是说，即使跨界旅游区内各个景区各自独立发展，也应该重视客源市场的“开源”，通过改善自身旅游接待设施和发展环境，加大旅游的营销宣传，改善旅游形象来拓展客源市场，而不是“截流”，与周边旅游企业开展恶性竞争，打价格战，争抢游客。

3.2 行政区划与区域旅游协同治理面临的新形势与新问题

3.2.1 国家文化公园建设使得空间治理的尺度大幅扩大

当前我国设立了长城、大运河、长征、黄河、长江等5个国家文化公园。国家文化公园是以特定文化价值为引领而形成的涉及多个文物和文化资源的巨型文化生态系统，通过大尺度、大范围、大跨度的资源整合，发挥出文物和文化资源的价值放大效应[36]。例如，长征国家文化公园、长城国家文化公园均跨越15个省（自治区、直辖市）。如此大范围、大跨度的文旅载体建设，亟需推动行政区划和区域文化旅游的协同发展，减少行政区划的边界效应，提升国家文化公园建设的系统性和整体性。

3.2.2 重大区域发展战略对区域旅游协同发展提出更高要求

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，推出了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区发展等重大战略，这些战略促进区域协同发展、共同发展，同时对区域旅游休闲发展也作出了具体部署。2018年4月中共中央和国务院发布的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，提出将海南全域建设国际旅游岛。充分发挥旅游业联动辐射效应以及先导先行作用，立足国家区域战略需求，推动区域旅游业融合发展和一体化发展，已成为区域旅游业发展最基本的战略导向[37]，也对行政区划与区域旅游协同发展的提出了更为迫切的要求。

3.2.3 生态系统保护修复和自然保护地整合推动空间格局重构和利益重组

中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出以保持生态系统完整性为原则，整合自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、森林公园等各类自然保护地，解决自然保护地区域交叉、空间重叠的问题，将符合条件的优先整合设立国家公园。该政策表明自然保护地边界发生整合重组，生态保护的刚性约束增强，驱动跨界旅游功能区旅游业发展格局重构，冲击原有利益相关者网络，促成利益相关者网络重组。在此背景下，如何从区域整体性视角，实现自然保护地边界、行政区边界和区域旅游协同，成为亟需要考虑的问题。

3.2.4 旅游风景道等新型跨界旅游空间使得空间治理面临新机遇和新挑战

广义的旅游风景道包括旅游公路、绿道、风景公路、旅游带、旅游廊道等类似概念。有别于传统的旅游景区封闭式开发模式，依托风景道发展而来的线型旅游体验空间是一种将已有的旅游产品由点状、面状连接成网状的线性空间结构，为旅游者提供最为直观和深刻的旅游体验[38]。旅游风景道是增进沿线旅游空间联系的线性旅游廊道，给行政区划和区域旅游协同发展提供了新的媒介和发展机遇，但由于风景道一体化统筹管理体制机制的不完善，导致区域风景道空间衔接不畅、各行政区路段品质不一、旅游资源连通性较差等问题，亟需研究旅游风景道体系的跨行政区协同，推动旅游风景道从“节点”到“线路”再到“域面”的优化，扩大风景道沿线受益群体[39]。

3.2.5 旅游信息化推动空间治理走向实体空间和网络空间并重

随着旅游信息化的发展，特别是随着在线地图、虚拟旅游和旅游营销等移动终端的普及，旅游者的活动轨迹已经不受限于实体地域的行政边界，其更多的受到信息移动终端提供的旅行导览服务和旅游营销的影响。各行政区都在致力于构建自己的线上营销体系，但不同的行政区在网络营销的制度和技术方面都缺乏相应的合作交流机制，使得线上营销体系各自为政，未能给旅游者提供跨界旅游区完整的、畅爽的、系统的旅游信息服务，旅游功能区各旅游景点的信息暴露量存在较大的差异，出现看不见的旅游信息鸿沟现象。因此，在旅游信息化背景下，跨界旅游区需要实体空间治理和网络空间治理并重，构建跨界旅游区合作共生的在线旅游营销系统。

4 行政区划与区域旅游协同发展研究的展望

面对新背景新形势，现有的研究积累和实践经验，难以为行政区划与区域旅游协同提供有效的支撑和解决方案，例如，自然保护地建设背景下区域旅游如何实施空间重构，如何构建新一轮的利益平衡关系?国家文化公园、旅游风景道这种跨越多个行政区的文旅空间如何构建长效机制?城市群如何协同建设世界级旅游目的地?如何实现线上线下旅游系统的协同?为进一步解决这些问题，需要重点加强以下五个方面的研究。

4.1 行政区划与区域旅游协同发展的理论与政策创新

现有研究和实践更多是从空间逻辑和利益主体来分析并提出治理对策，而较少从政治逻辑来考虑区域一体化的政区治理问题，这也导致政区治理在区域旅游协同治理的重要性方面有所忽视；政区跨界治理通过柔性化地破除政区边界来实现区域旅游一体化，既保留政区边界的属地治理功能，又将行政区划政策中的“硬约束”附加上协商性、软性化的跨界协同治理工具，既避免了政区调整高成本等弊端，又实现了区域一体化的实质性推动[35,40]。未来行政区划和区域旅游协同发展研究需要充分吸收行政区划和政治地理学的相关理论，如政区位势理论、行政区划资源论、行政区经济理论、尺度政治理论、新区域主义理论等，构建新形势、新背景下行政区划与区域旅游协同发展的框架，提出发展理念、协作原则、基本路径等。在此基础上进一步探索行政区划调整、区域治理的政策法规创新，进一步深化改革，打破行政区划的刚性约束，以便为跨界旅游区协同发展提供法律基础和体制保障。

4.2 行政区与旅游区不耦合的问题评估与成因分析

国家文化公园、国家公园、城市群等各类新型跨界旅游区的出现，行政区和旅游区不协同所产生的问题多样，成因各异。在此背景下，需要对各类跨界旅游区协同发展的问题进行剖析，阐释各类要素在非耦合界面流动的内生动力，集成研究自然与人文因素交互作用下旅游区与行政区的耦合程度演化过程及生成模式，阐释导致行政区之间非耦合的自然与人文综合原因，挖掘以旅游观光和度假等为主的功能区与行政区难以协同发展的根本症结与解决路径。

4.3 行政区划与旅游区耦合协调的时空过程、效应与机理

在行政边界的影响下，跨界旅游区难以开展统一的规划建设，其自然界面和人文界面具有空间异质性和非耦合性。在跨界旅游区有序化、市场化、品牌化、网络化的演化过程中，需要深入分析自然界面和人文界面的时空耦合过程、效应与机理，揭示行政区与旅游区非耦合性的时空过程及其形成机理。同时，在生态文明和自然保护地体系建设背景下，跨界旅游区空间重构的路径、机理和模式，也是值得探讨的问题。除旅游区空间网络、利益相关者网络耦合的时空过程外，在互联网时代、流空间时代更应该关注线上旅游营销网络、旅游企业网络、旅游线路网络、旅游流网络与区域生态网络的耦合过程、效应，探索影响机制，从地域空间、网络空间、旅游流空间等多个层次构建耦合协调关系，将行政区划与区域旅游耦合协同发展向纵深推进。

4.4 行政区划与区域旅游协同发展的路径与模式

跨界旅游区的协同发展需要系统化的思维进行分析和综合施策。一是要有历史性思维，利用历史地理角度分析跨界旅游区形成的复杂历史根源。二是竞合性思维，重点研究协同发展过程利益相关方的竞争与合作，谋求利益共赢点，实现利益共享。三是差异性思维。每个跨界旅游区的空间尺度、形成原因、自然基础、社会经济发展格局都是不同的，在寻求协同发展的路径和模式过程中要因地制宜，做好相关个案的具体分析，探寻跨界旅游区的协同发展的模式。不同类型的跨界旅游区，都有其历史原因和内在机理，需要因地施策，探究合理化的解决路径。

4.5 跨界旅游区的体制机制改革与政策保障

体制改革是推动跨界旅游区实现协同发展的重要抓手，可以从行政管理体制、规划管理体制、经营体制、投融资体制等方面寻求跨界旅游区的优化思路和破解路径。考虑优化目标，评估跨界旅游区行政区划调整必要性和适宜性，探索新型统一管理体制，推进跨界旅游区的统一规划管理。探索跨界旅游区域的合作机制和利益共享机制，探索建立区域或者次区域旅游合作协调机制、地区间横向帮扶机制、与周边经济区和城市群合作机制[37]，统筹区域旅游资源保护利用，构建协调机制，以推动区域旅游一体化建设。

5 结论

跨界旅游区是行政区与功能区非耦合的一种典型类型，不仅是当前旅游区高质量发展面临的现实问题，也是具有鲜明中国地域特点的人-地相互作用研究领域的基础理论问题。通过本研究，从多维度对行政区划与区域协同进行透视解读，认为应该多尺度、多类型地开展行政区划与区域旅游的协同发展研究。由于行政区与区域旅游的空间非耦合，造成了跨界旅游区人地关系不和谐以及区域旅游发展的竞争矛盾，而推进行政区和旅游功能区的融合发展，成为解决跨界旅游区人地关系矛盾的着眼点。尽管行政区划与区域协同治理的实践方面取得了一些进步，由于行政区经济的存在和体制约束，深层次的体制矛盾尚未得到全面把握和解决，特别是伴随着国家治理体系现代化的推进、生态文明建设和相关重大发展战略的实施，对区域旅游协同发展提出了更高的要求，应该加强行政区划与区域旅游协同发展的理论与政策创新，深入分析行政区与旅游功能区不耦合的问题与成因，全面解读不同类型的行政区与旅游区耦合协调的时空过程与作用机理，探索和构建适合新时代国家治理要求的行政区划与区域旅游协同发展的路径与模式，制定配套的政策，为推进我国旅游业高质量发展和提升旅游区的持续竞争力提供理论支撑和参考。

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