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2023 , Vol. 13 >Issue 3: 394 - 407

DOI: https://doi.org/10.12342/zgstly.20230001

国家文化公园与遗产旅游

国家文化公园建设背景下的文化遗产保护体系改革研究

  • 邹统钎 , 1, 2 ,
  • 邱子仪 , 1, * ,
  • 苗慧 1
展开
  • 1.中国文化和旅游产业研究院，北京第二外国语学院，北京 100024
  • 2.丝绸之路国际旅游与文化遗产大学，乌兹别克斯坦 撒马尔罕 140104
* 邱子仪（1998-），女，硕士研究生，研究方向为旅游目的地管理与旅游规划。E-mail:

邹统钎（1964-），男，博士，教授，研究方向为旅游管理与旅游规划、文化遗产管理、文化旅游发展政策。E-mail:

收稿日期: 2023-01-05

  修回日期: 2023-05-22

  网络出版日期: 2023-08-04

基金资助

国家社会科学基金艺术学重大项目(20ZD02)

收起

The reform of cultural heritage protection system under the background of the National Cultural Park construction

  • Zou Tongqian , 1, 2 ,
  • Qiu Ziyi , 1 ,
  • Miao Hui 1
Expand
  • 1. China Academy of Culture and Tourism, Beijing International Studies University, Beijing 100024, China
  • 2. Silk Road International University of Tourism and Culture Heritage, Samarkand 140104, Uzbekistan
* Qiu Ziyi. E-mail:

Received date: 2023-01-05

  Revised date: 2023-05-22

  Online published: 2023-08-04

Fold

摘要

构建高标准的文化遗产保护体系成为中国实行文化强国战略的必要选择，国家文化公园的诞生为优化遗产保护体系提供了契机。本研究以文化遗产保护体系的发展现状为背景，通过文献回顾分析其作用失调的关键成因和作用机制，并基于国内外经验探寻文化遗产保护体系的改革路径。研究发现：（1）中国文化遗产保护体系发展历程可划分为以文物本体保护为中心、多类型保护体系形成、升级改革3个阶段；（2）由于缺乏统一的顶层设计，中国文化遗产保护体系在保护观念、类型体系、管理体制和保障机制等4个方面存在一定局限性，严重影响了保护成效；（3）为提高中国文化遗产保护体系的治理效能，提出4条改革路径，以整体性保护和相容性利用为原则，重塑保护理念；以国家文化公园为统领，重构分类体系；以统一机构为前提，优化管理体制；以“人、财、法”护航，升级保障体系。本研究为完善中国文化遗产保护体系的顶层设计提供了方向与建议。

关键词： 国家文化公园; 文化遗产; 文化遗产保护体系

本文引用格式

邹统钎 , 邱子仪 , 苗慧 . 国家文化公园建设背景下的文化遗产保护体系改革研究[J]. 中国生态旅游, 2023 , 13(3) : 394 -407 . DOI: 10.12342/zgstly.20230001

Abstract

Building high standard protection system of cultural heritage is necessary to implement the Strategy of Building China into a strong Socialist Culture Country. The birth of the National Cultural Park provides an opportunity to optimize cultural heritage protection system. Based on the current development of cultural heritage protection system, this paper analyzes the key causes and mechanisms of its dysfunction role through literature review, and explores the reform path of the cultural heritage protection system based on domestic and foreign experience. The findings are as follows: (1) The development process of our cultural heritage protection system can be divided into three stages: cultural relics preservation centered stage, multi-type protection system forming stage, and upgrading and reform stage. (2) Due to the lack of unified top-level design, the cultural heritage protection system has some limitations in the protection concept, type system, management system and guarantee mechanism, which seriously affects the protection effect. (3) In order to improve the governance efficiency of the cultural heritage protection system, four reform paths are proposed: Reshape the protection concept based on the principles of integrity protection and compatibility; Reconstructing classification system with the National Cultural Park as the leader; Optimize the management system on the premise of unifying the organization; Upgrade the protection system with the support of professional talents, finance and law. This paper provides the direction and suggestions for improving the top-level design of the cultural heritage protection system.

Key words： National Cultural Park; cultural heritage; cultural heritage protection system

1 引言

在寻求知识经济与社会凝聚力、治理和可持续性相结合的社会发展中，文化遗产发挥着越来越重要的战略作用；文化遗产的有效保护和合理利用主要依赖管理体系和制度的力量[1]。习近平总书记在主持十九届中央政治局第二十三次集体学习时进一步明确指出“要建立健全历史文化遗产资源资产管理制度”。因此，从系统上构建高标准的文化遗产保护体系成为当下的重要命题。
中国文化遗产保护事业已历经60余年的发展。截止2023年5月，中国现有全国重点文物保护单位5 058处、国家历史文化名城142座、中国历史文化名镇名村799个、国家级文化生态保护区12个和国家考古遗址公园55处。目前正开展建设的国家文化公园涵括了上述所有遗产类型，正在以一个包罗万千的新制度出现在文化遗产保护体系的“金字塔”顶端，那么如何协调国家文化公园和现有文化遗产保护体系的关系?又该怎样确立国家文化公园的主体地位并构建具有中国特色的文化遗产保护体系?一系列问题还有待回答。现有的相关研究成果虽已关注到中国文化遗产交错重叠、一地多牌、多头管理等问题[2-3]，但多基于单一类型的文化遗产管理现状[4]、管理体制模式[5-6]、管理政策和经验[7]等展开研究。文化遗产管理不能“只看树木，不见森林”，目前缺乏对遗产管理体系的整体研究设计。与此相比，关于自然保护地体系的相关研究较为充分[8]，现已形成了以国家公园为主体，以自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。文化遗产保护体系研究还任重而道远。
因此，本研究以国家文化公园建设为背景，以历史观点和整体思维探索中国文化遗产保护体系发展历程，通过文献回顾对中国文化遗产保护体系现存问题展开反思，并从保护管理效能入手，提出符合中国实际的文化遗产保护体系优化路径，以期为新时代文化遗产保护体系的顶层设计提供参考。

2 历程回溯：中国文化遗产保护体系发展概况

2.1 以文物本体保护为中心阶段

20世纪50年代，文物惨遭战争摧损和流失海外两大冲击，中国文化遗产保护体系建设起步。1956年，国务院颁布《关于在农业生产建设中保护文物的通知》，“文物保护单位”概念得到首次确立，意指经过国家相关部门指定、受国家保护的不可移动文物，包括构筑物、建筑物、遗址或历史场所（site）[9]。随后，1961年国务院发布第一批全国重点文物保护单位名单，标志着中国“文物保护单位”制度正式启动[10]。此外，为避免文物古迹在大规模的社会主义建设中进一步受到损害，《中华人民共和国文物保护法》于1982年出台①(①《中华人民共和国文物保护法》2002年修订版规定国家文物行政部门主管全国文物保护工作；《中华人民共和国文物保护法》历经6次修正，2007年版延用至今。)。至此，中国初步形成了以“文物”为核心的文化遗产保护体系。
该阶段对文化遗产的认识还仅限于文物，而仅以“文物保护单位”为主的单核文化遗产保护体系远不能彰显中国文化遗产的丰富性和多样性。

2.2 多类型保护体系形成阶段

自1982年起，经30余年的创设和实践，中国文化遗产保护体系不断壮大。在城市建设与遗产保护的矛盾加剧中，1982年国务院公布了首批国家级历史文化名城，旨在保存文物特别丰富且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市；而后，2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》出台，其保护范畴进一步向街区、镇、村寨延伸[11]。同期，为顺应旅游业发展趋势，1982年国务院将“具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，可供人们游览、休息，或进行科学文化教育活动，具有一定的规模和范围”的地域划定为风景名胜区，并于1985年颁布《风景名胜区管理暂行条例》②(②2006年国务院颁布《风景名胜区条例》，将风景名胜区等级划分更改为国家级和省级两级，并明确国务院建设主管部门负责监督管理工作，国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门参与相应的管理工作。)。此外，作为统筹遗址保护与城市民生发展的有效途径，遗址公园在中国已历经多年的发展[12]；2009年，国家文物局印发《国家考古遗址公园管理办法（试行）》①(① 2022年国家文物局组织修订了《国家考古遗址公园管理办法》，现已公布施行。)，明确了国家考古遗址公园是“以重要考古遗址及其背景环境为主体，在遗址保护和展示方面具有全国性示范意义，并且有游憩、科研功能的公共空间”，国家考古遗址公园制度在中国正式付诸实践[13]。特别地，在“文化多样性”国际思潮的推动下，“国家级文化生态保护区”的方案在《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》（2006年）中启动[14]；即指“以保护非物质文化遗产为核心，对历史文化积淀丰厚、存续状态良好，具有重要价值和鲜明特色的文化形态进行整体性保护，并经文化和旅游部同意设立的特定区域”[15]。随后，中国颁布《非物质文化遗产法》（2011年）。由此，中国文化遗产保护范围从点状性走向区域性，保护类型亦从有形拓展至无形[16]。
经该阶段发展，历史文化名城名镇名村、风景名胜区、国家考古遗址公园、文化生态保护区等保护制度相继建立，文化遗产保护体系逐渐完善。

2.3 保护体系升级改革阶段

在民族复兴、文化强国建设和旅游发展的复调背景下，2019年中央审议通过了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，标志着中国国家文化公园项目正式启动[17]。国家文化公园是由国家批准设立，为打造国家文化重要标志、坚定国家文化自信、增强国民文化认同，整合具有国家代表意义的文化遗产和文化资源，以保护传承利用、文化教育、公共服务、旅游观光、休闲娱乐、科学研究为主要功能，实行公园化管理运营，具有特定开放空间的公共文化载体[18]。目前，国家文化公园仍处于创建和探索阶段。具体来说，其面临两大任务：一是以创建权责明确、运营高效的管理模式为目标，旨在打造新时代文化遗产保护传承利用中国方案的典范；二是解决现有文化遗产保护的局限性问题，助力文化遗产保护体系的顶层设计。
国家文化公园的诞生作为文化遗产保护体系现有矛盾的“催化剂”，为优化保护体系的内部结构提供了契机。由此，中国文化遗产保护体系正式迈入高标准高效益升级改革阶段。
回顾文化遗产保护体系发展历程（图1），中国的文化遗产保护体系已初步构建完毕（图2）；保护类型和保护范围不断丰富[19]；形成了由文旅部和住建部主管，林草局、生态环境部等多部门协同参与管理的“中央-省-市县”文化遗产分级管理体系，具有结构层级性和组织交叉性等典型特征。然而，随着实践的开展，其制度矛盾也不断加剧；不少学者呼吁建立“国家遗产整合保护体系”。新形势下文化遗产保护体系重构迫在眉睫[20-21]。
图1 中国文化遗产保护体系发展历程

Fig. 1 Development of cultural heritage protection system in China

图2 中国现有文化遗产保护体系

Fig. 2 Existing cultural heritage protection system in China

3 制度反思：中国文化遗产保护体系现存问题

中国文化遗产保护体系需“反思而后醒”。可靠性、公开性、具有验证性和权威性是期刊论文等文献所具备的优势，本部分通过文献回顾探寻文化遗产保护体系的症结所在（表1）。以中国知网数据库的文献为研究样本，检索日期截至2021年12月。对文献的筛选过程如下：（1）为专注于文化遗产体系的现存问题，本研究分别以“文化遗产”“文物”“文物保护单位”“历史文化名城（村镇）”“文化生态保护区”“国家考古遗址公园”“国家文化公园”分别与“管理”“保护”等主题词进行搭配组合进行检索；（2）为保证文献质量，在检索时限定来源类别为“核心期刊”；（3）剔除重复文献；（4）对剩下文献的题目、摘要进行初步研读，剔除与研究主题相差较大的文献，最终筛选出相关文献88篇作为研究样本（图3）。筛选出的文章时间跨度为2000—2021年，讨论的问题类似，可见有关问题仍未被解决。
表1 文化遗产保护体系现存问题典型证据援引

Tab. 1 Evidence of typical existing problems in cultural heritage protection system

现存问题类型 典型证据举例（问题症结）
保护观念 “区域文化遗产空间的整体认知与空间保障尚待加强。”[22](保护意识不强)
“对文化遗产的保护还多局限于单点保护之上，保护措施单一，保护方式落后。”[23]
（保护理念落后）
管理体制 “业务各有主管部门；景区内文物、宗教、旅游等又隶属不同行政部门，由此导致政出多门、管理混乱。”[24]（多头管理）
“没有专门的权威的遗产管理组织机构，导致对遗产资源保护的责任不明确，不落实。”[25]
（管理机构不健全）
类型体系 “风景名胜区与旅游度假区、自然保护区、森林公园、各类公园等其他区划重叠交叉是目前我国风景名胜区普遍存在的现象。”[26]（一地多牌）
“目前的遗产分级、分类管理体制对遗产资源保护与利用的强弱区分比较模糊，难以从管理目标、检查标准和管理方式上体现出差别化政策。” [27]（分类模糊）
保障机制 “对于破坏非物质文化遗产的尺度范围，以及破坏非物质文化遗产应该承担的法律责任等具体事宜，目前为止还没有较完善的法律规定。”[28]（法律法规缺位）
“缺乏专业经营队伍使遗产资源不能充分利用。”[29]（人才缺位）
图3 相关文献统计示意图

Fig. 3 Statistical diagram of relevant literature themes

经文献回顾发现，中国文化遗产保护实践明显滞后于保护要求[30]，其问题集中体现在保护观念的落后、类型体系存在的“一地多牌”难题、多头管理和条块分割的管理体制以及有待完善的保障机制对遗产管理的威胁，并互为影响和共同作用于保护体系效用的发挥（图4）。
图4 现有文化遗产保护体系作用失调的影响因素及作用机制

Fig. 4 Influencing factors and the mechanism of the dysfunction of the existing cultural heritage protection system

3.1 保护观念：整体性和多样性不足

保护观念作为思想根源，直接决定了文化遗产的保护模式和管理成效，并造成类型体系、保障机制和管理体制的决策失误。
保护理念的落后体现为整体性和多样性保护理念不足，线性遗产的整体性保护与国际社会相比存在一定差距。此外，对文化遗产所蕴含的民族符号的价值理解不深刻也导致了公众的遗产自觉保护意识未普遍形成，往往将遗产保护置于经济开发效益之后。总体上看，保护观念作为遗产保护体系产生诸多问题的总根源[31]，在一定程度上会妨碍类型体系、保障机制和管理体制建设，影响文化遗产保护体系的整体效能。

3.2 管理体制：多头管理、条块分割

管理体制是导致遗产保护难以实现理想化目标的制度根源，多头管理和条块分割等管理制度诱因必然导致保护效力低下。
管理主体多元化是中国文化遗产管理体制存在的主要弊端。长期以来，中国根据文化遗产的资源属性和管理职权实行条块管理，文化遗产保护受上级主管部门和地方部门的双重控制[32]；且负责文化遗产的主管部门繁杂，涉及文旅、文物、林草、住建等多个部门，存在职权交叉、责任不明等保护漏洞，缺乏有效的统筹协调沟通机制，导致政出多门和管理效率低下，致使遗产保护难以实现理想化的总目标。

3.3 类型体系：体系繁杂、一地多牌

类型体系作为驱动因素，其“一地多牌”等分类问题在一定程度上妨碍了管理体制的决策。
中国文化遗产保护体系类型多样、体系繁杂[33-34]。究其根本，其分类依据混乱是造成类型结构复杂的主要原因。目前，中国文化遗产的分类除了以行政区域为标准划分以外，还基于资源属性展开，但文化资源属性多元，难以简而概之为一类，因此“一地多牌”现象广泛存在。例如，不少国家级风景名胜区兼具自然保护区、文物保护单位、森林公园、地质公园、水利风景区等多个属性[35]。相应地，属性的多元化也是多头管理等体制问题产生的温床。此外，线性遗产在分类体系中体现不明，如大运河、丝绸之路等，常以“点状遗产”形式存在，不仅削弱了线性文化景观的完整性，也切断了文物点之间的内在联系[36]。中国文化遗产分类体系的合理性和科学性有待商榷。

3.4 保障机制：资金短缺、人才匮乏、法律缺位

保障机制如资金短缺、人才匮乏和法律缺位等都是遗产保护效能的制约因素，并限制着管理体制的制度运转。
首先，法律法规是管理的依据；至今，中国仅有一部《中华人民共和国文物保护法》，存在着指导性强、可操作性弱等问题[37]。其次，文化遗产队伍中人才的匮乏制约了相应部门的管理能力；在人才结构上，一是缺乏战略性的管理人才，二是缺乏将文化遗产转化为市场对路的营销人才，三是缺乏对遗产有感情的从业人员，非物质文化遗产传承后继无人现象严峻。此外，资金筹集机制不健全也限制了中国文化遗产保护工作的长足进展；资金投入主要来自国家下拨的扶持资金与各级政府设立的专项资金，缺少有效的引导和专业的融资机构[38]。资金、人才和法律作为保障机制，制约着文化遗产保护工作的运转且限制着管理体制的健全与发展。

4 体系重构：中国文化遗产保护体系的改革路径

国家文化公园肩负着“改革”的使命，为文化遗产保护体系注入了“养分”，中国保护体系的升级迎来了机遇。因此，在借鉴国内外经验的基础上，中国应强化文化遗产体系的顶层设计，全方位全系统提高文化遗产管理水平。

4.1 以整体性保护和相容性利用为原则，重塑保护理念

世界遗产保护原则为中国文化遗产体系的整合优化提供了依据。纵观国际文化遗产保护理念的演变历程，总体趋势体现在从真实性保护向完整性保护拓进，从专注保护向相容性利用拓展。在遗产保护方面，自1964年《威尼斯宪章》正式提出“真实性”的概念以来，真实性的内涵从“本体真实”过渡到“过程真实”，继而演变成“环境真实”，保护理念从“真实性”保护向“完整性”保护转变。在遗产利用方面，1979年，《巴拉宪章》提出谨慎地利用是一种文化遗产保护方式；文化遗产利用成为了遗产阐释与展示、促进其可持续利用的手段。
国际文化遗产的整体性保护理念已成共识，相容性利用原则也为解决遗产保护与利用的矛盾问题提供了思路。中国应遵循国际遗产保护理念，创造使文化遗产保护和利用相兼容并互惠的最大条件，保护文化遗产整体而不仅是个体，保护遗产所处的环境而不仅是遗产本身，保护遗产所承载的多元价值而不仅是物质载体[27]；并最大程度地实现遗产与生态、生产及生活相容性发展，激发文化活力和提高文化软实力。以线性遗产保护为核心的国家文化公园的诞生既是对文化遗产整体性保护理念的贯彻，也是对相容性利用理念的拓展，中国应延续国家文化公园的发展思路[39]。

4.2 以国家文化公园为统领，重构分类体系

据文献回顾，类型体系主要面临分类交叉和分类遗漏等问题。中国现有的文化遗产分类体系具有一定特殊性：一是划分标准不一，既涉及以行政区域为划分标准的历史文化名城名街名镇（村），又包含以资源属性为划分标准的国家考古遗址公园和国家文化生态保护区等；二是保护模式多样，包括名录式保护和空间保护两种模式。
当前世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature）以及大多数国家在建设自然保护地体系中呈现的共识性分类原则包括：第一，选择设定体系化的管理目标以划分遗产类型；第二，基于资源管理保护的整体性、联系性原则，各类保护地间应当不发生交叉重叠或者重复命名的现象[40]。
依据以上分类原则，并结合中国遗产管理的既有现状，新的分类体系既不能“另起炉灶”，还需要保护高效。据已公布的《国家考古遗址公园管理办法》《国家级文化生态保护区管理办法》《历史文化名城名镇名村保护条例》可知，已明确规定将文物资源或非物质文化遗产资源作为申报条件之一；且从国家文化公园现有的建设范围来看，同样建立在文物保护单位和非物质文化遗产基础之上。因此，文物保护单位和非物质文化遗产名录的基础地位不可动摇。此外，国家文化公园的建设范围正不断扩大，国家文化公园体系作为中国文化遗产整体性保护和相容性利用的典范，其统领作用需得以体现。将具有突出价值和典型意义的文物保护单位和非物质文化遗产代表名录实施国家文化公园体系化保护，在保护的基础上有效发挥遗产最大的利用价值，既符合中国现有的文化遗产制度逻辑，也使得国家文化公园的统领作用有效发挥。同时，历史文化名城体系、文化生态保护区体系以及考古遗址公园作为以文物资源、非物质文化遗产资源以及大遗址资源的空间实践，应作为名录式保护的补充。此外，风景名胜区正在纳入自然保护地体系的发展过程中，仅作为文化遗产的保护称号使用。综上，文章提出文化遗产保护体系的分类建议，即形成以文物保护单位和非物质文化遗产名录为基础，以国家文化公园为统领，以历史文化名城名镇名村、文化生态保护区和国家考古遗址公园为补充的文化遗产保护体系（图5和表2）。
图5 文化遗产分类体系重构示意图

Fig. 5 Diagram of the reconstruction of cultural heritage classification system

表2 文化遗产空间保护体系

Tab. 2 Cultural heritage spatial protection system

类别 保护对象 管理目标
国家文化公园 具有国家代表性、突出意义、重要影响和重大主题的长城、大运河、长征、黄河、长江等线性
遗产资源		 实现遗产整体性保护和相容性利用，打造
中华民族标识
历史文化名城
名镇名村		 文物特别丰富，具有重大历史文化价值和革命意义的城市、镇和村落 实现遗产完整性和真实性保护，弘扬优秀
传统文化
国家文化生态
保护区		 非物质文化遗产代表性项目集中、特色鲜明、形式和内涵保持完整的特定区域 实现文化生态的区域性整体保护，促进遗产的活态利用
国家考古遗址
公园		 在考古遗址保护和展示方面具有全国性示范
意义的特定公共空间		 实现文化高质量发展，促进考古成果转化
该文化遗产分类体系致力于解决现有的分类症结，并具有如下优势：一是系统性，在资源属性的基础上，明晰名录保护和空间保护两种保护模式，并进行有效梳理；二是层级性，强调国家文化公园体系的统领地位，以历史文化名城体系、文化生态保护区体系和国家考古遗址公园体系分别作为补充；三是衔接性，吸收了中国已有的保护成果，实现了与现有的文化遗产保护体系的有效衔接，具有一定可行性；四是目标性，综合考虑“管理目标”和“保护对象”，不同类型文化遗产的特性及功能定位清晰明确，化解分类交叉等难题。

4.3 以统一机构为前提，优化管理体制

自然保护地的管理体制改革走在了文化遗产前列，已基本实现从“分部门管理”向“统一管理”的体制改革。回顾其改革历程，旧有的自然保护地分属于多个部门[41]；逐渐暴露出权责不清、定位不明、各自为政和管理低效等问题。基于此，2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，在自然资源部下设国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，并将多部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责加以整合[42]，负责管理以国家公园为主体的自然保护地体系。实践证明，此举有利于强化国家公园在自然保护地体系的主体地位，也有助于自然保护地的统一管理。
基于自然保护地管理体制改革的发展路径，文化遗产管理体制也应通过机构调整优化顶层设计，由“多头管理”向“统一管理”转变。一是要整合文物局和非物质文化遗产司的职能，组建文化遗产管理局，将物质文化遗产和非物质文化遗产进行统一管理，旨在实现统筹文化生态系统治理的目标；二是在文化遗产管理局加挂国家文化公园管理局牌子，将住建部、发改委、中宣部等部门的相关管理职责进行整合，并内设相应的管理机构，负责管理以国家文化公园为统领，以历史文化名城名镇名村、文化生态保护区和国家考古遗址公园为补充的文化遗产保护体系，以破解“多头管理、部门分治”的制度障碍。至此，形成稳定统一和高效协调的文化遗产管理机制，实现文化遗产资源治理能力现代化（图6）。
图6 文化遗产管理体制优化前后示意图

Fig. 6 Comparison of cultural heritage management system before and after the optimization

4.4 以“人、财、法”护航，升级保障体系

在保障体系方面，中国现有的文化遗产保护体系面临人才匮乏、法律缺位和资金短缺三大难题。
专业型人才配置是文化遗产保护体系得以高效运转的重要保障。法国的国家建筑师、历史文物建筑主任建筑师、遗产建筑师等专业型人才，在推动文化遗产的普查、设计、修缮、研究和监管等方面发挥了巨大作用。结合中国具体情境，强化人才队伍建设应把握两点要义：一方面，在人员引进和编制上向专业技术人员倾斜，形成更有实效的人才队伍格局；另一方面，建立科学的遗产保护培训体系，优化管理人才、营销人才和技术人才，促进文化遗产事业健康发展。
法律保障机制是提升文化遗产管理能力的重要筹码。法国自大革命时期的文化遗产管理初创阶段发展至今，先后颁布了一百多部相关法律，在遗产保护领域走在世界前列[43]。美国实行“一园一法”制度，通过有针对性的立法在管理上取得了一定成效。与之相比，中国在文化遗产保护领域的立法存在不全面和操作性弱等问题。因此，中国应强化专项立法，制定相应的实施细则，构建起以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国文物保护法》为主干，以国家文化公园等不同类型的文化遗产保护法规规章为基础的立法体系，为文化遗产筑实法律保护屏障。
资金保障机制是文化遗产持续稳定发展的支柱力量。墨西哥政府为保护文物古迹免受自然和人为的破坏，为文物古迹购买保险。法国充分发挥民间组织的力量（历史纪念物基金会、文化艺术遗产委员会和考古调查委员会等），缓解政府的资金拨款压力。美国利用特许经营制度，对餐饮、交通、住宿等辅助设施公开招标，引入市场机制。结合中国文化遗产地经济发达程度差异悬殊的国情，可因地制宜，建立“拨款+债券+基金”等复合资金机制；即在东部发达地区充分发挥民间与市场的作用，在西部贫困地区加大财政拨款，实现遗产保护资金多元发展。

5 总结与讨论

5.1 总结

构建科学而系统的文化遗产保护体系是提高中国文化遗产现代化治理能力和管理效能的重要任务。文章遵循“现状-问题-建议”的研究逻辑，助力文化遗产保护体系的顶层设计。首先，回顾了中国现有文化遗产保护体系的发展历程，随着文化遗产外部环境的变化，文化遗产保护体系的内部矛盾逐渐加剧。其次，探索了中国现有文化遗产保护体系作用失调的共识性成因和作用机制，其成因集中体现在文化遗产保护观念的落后、类型体系存在的“一地多牌”难题、多头管理和条块分割的管理体制以及有待完善的保障机制对遗产体系保护与管理的威胁；并分别作为思想根源、制度根源、驱动因素和制约因素影响着文化遗产保护体系的效能发挥。最后，从国内外经验和现实问题的视角探讨了中国文化遗产保护体系的改革路径，在对原则、目标和内容分析的基础上，提出以国家文化公园的建设为改革突破点，建议以完整性和多样性理念为指导，重塑保护观念；以国家文化公园为统领，重构分类体系；以统一机构为前提，优化管理体制；以“人、财、法”护航，升级保障体系；为打造文化遗产保护体系的中国模式提供了方向与建议。

5.2 讨论

从目前来看，国家公园和国家文化公园分别属于以自然属性的突出普遍价值占主导和以文化属性的突出普遍价值占主导的典型遗产资源[44]；而风景名胜区作为自然和文化的混合体，其处境不免“尴尬”。因此，国家公园和国家文化公园的关系值得在此略作讨论。自然与文化分开管理是中国行政体制的历史选择，但人地关系广泛存在于地表之上，文化遗产具备相应的自然价值，自然遗产也蕴含了人类活动所带来的文化价值。这种局限于自然与文化的二分法，过分依赖对表象的捕捉，其价值取舍束缚了遗产价值的全面彰显，也造就了保护操作中对自然和文化相互作用的忽视，无法保障从根本上实现对遗产资源的统一管理。当前，二者同样作为具有国家象征性、社会公益性的“公园”体制，在未来的发展中会不会实现合并?随着国家公园和国家文化公园的建设范围的扩大和对遗产的认识和保护的深入，二者在制度上的差异将会相互影响，逐渐扩大对遗产整体价值的共识，期待以风景名胜区作为基础，在更高的制度设计中对自然文化遗产保护体系进行重构划分，使国家公园和国家文化公园走到一起。

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