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2022 , Vol. 12 >Issue 6: 1053 - 1066

DOI: https://doi.org/10.12342/zgstly.20220080

Administrative Divisions and Tourism Development

Spatial distribution, classification and governance mode of cross-boundary scenic spots

  • Zhu Jianhua , 1, 2 ,
  • Gong Yue 1 ,
  • Dong Jie 1 ,
  • Li Wenya 1
Expand
  • 1. School of Geographical Sciences, Northeast Normal University, Changchun 130024, China
  • 2. Key Laboratory of Geographical Processes and Ecological Security of Changbai Mountains, Ministry of Education, Northeast Normal University, Changchun 130024, China

Received date: 2022-05-27

  Revised date: 2022-10-16

  Online published: 2023-01-16

Fold

Abstract

As an interlocking area between adjacent administrative regions, the integrated natural geographical units within scenic spots are relatively fragmented due to the existence of administrative boundaries, making them a special type of regional spatial governance. This paper takes 306 5A-level scenic spots in China as the research objects, uses map data and GIS spatial analysis to draw the following conclusions: (1) There are 69 5A-level cross-boundary scenic spots in China, with an overall clustered spatial distribution pattern. (2) Cross-boundary scenic spots can be divided from the perspective of development purpose, type of primary resource, boundary scale and cross-boundary unit. Tourism development and management of different types of cross-boundary scenic spots are distinct. (3) There are four different manage-ment modes for cross-boundary scenic spots: government-led, multi-zone governance, manage-ment committee governance and enterprise-led. Each management mode has both periodical characteristics and common problems. Finally, based on different spatial scales, this paper puts forward three specific integration paths: boundary modification of adjacent administration regions; horizontal connection between government departments; unified management mode by tourism enterprises. This study aims to break through the boundary shielding effect and achieve effective regional tourism cooperative governance.

Key words： cross-boundary scenic spots; spatial distribution; classification; governance modes; administrative boundaries; tourist scenic spots

Cite this article

Zhu Jianhua , Gong Yue , Dong Jie , Li Wenya . Spatial distribution, classification and governance mode of cross-boundary scenic spots[J]. ECOTOURISM, 2022 , 12(6) : 1053 -1066 . DOI: 10.12342/zgstly.20220080

1 引言

旅游景区在地理环境、人文历史等方面具有相对统一性，由于旅游景区与行政区的边界不完全统一，部分旅游景区往往分属多个行政区管辖[1]。行政边界作为相邻政区单元的交错地域，通常被当作区域冲突的诱因，既表现为河流、湖泊、山脉等自然景观界线，也包括历史沿革中约定俗成的行政界线，交融“自然”和“人为”双重特性[2]。依附地域空间而客观保有的旅游资源，和人为划分的行政区之间的地缘关系产生了4类旅游景区：一是旅游景区内部包含行政区域边界，空间地域归属于多个行政区；二是旅游景区本身就作为多个政区的边界线；三是旅游景区景点碎片化，坐落于多个行政区内，构成分散型旅游景区；四是旅游景区贴近两个（或两个以上）行政区的边界，但全部属于某一行政区，又称边界旅游景区[3]。由于行政区经济的制约性，跨界景区普遍被分割规划、开发与管理，各相邻行政区竞相争夺景区的开发权和管理权，跨界景区成为“谁都想管”的区域；而一旦涉及自然生态保护等问题，各方行为主体在责任上相互推诿，景区又成为“谁都不管”的地带，从而酿成“公地悲剧”[4]。基于经济发展的主观需求，边界在适当范围内处于开放状态，而基于政权巩固的客观需要则会处于封闭状态，随着开放和封闭的对向闭环运动，跨界景区的边界多呈现“半封闭”状态[5]，旅游景区的跨界旅游合作范畴有限，并不具备无限的可能性。现阶段，如何破除政治边界局限、突破旅游资源配置的政治“疆界”，成为统筹区域协调发展和打造无障碍旅游区的重要突破口[6]。
国外跨界旅游研究兴起较早，学者多着眼于边境旅游，集中研究跨界旅游系统结构[7]、多元利益主体跨界旅游整合发展战略[8]、跨界旅游冲突与合作机制[9-10]等问题。随着国家间联系日益密切，跨界旅游合作成效突出，相关研究向文化合作[11]、区域经济[12]、领土政治[13]等领域拓展。当前阶段，关于跨国界游客旅游动机[14]、旅游目的地营销与形象建设[15]、边境地区伙伴关系构建[16]及可持续发展[17]的研究日益成为主流方向。国内相关研究起步较晚，宏观尺度的跨境旅游研究开启了国内跨界旅游研究热潮[18-19]，旅游资源边界共生现象与整合矛盾引发了部分学者对跨界景区的关注与探索。胡丽芳基于旅游资源与行政区域的特殊地缘关系解释旅游资源边界共生现象[20]；宋秋分析了行政区边界共生旅游资源整合的原则与开发模式[21]。伴随旅游资源边界共生现象的广泛发生，跨界景区成为学者关注的特殊地理单元，对跨界景区的概念界定层出不穷。汪宇明认为跨界景区是由于核心旅游吸引物被行政边界穿割而形成的旅游地域系统[22]；保继刚等将其定义为自然单元完整却由于行政边界的存在而被相对割裂的旅游目的地[23]；王艳则称其为空间范围涉及多个行政区、旅游资源具有高度一致性、旅游功能具有内在联系性的跨政区旅游区[24]。
由于跨界景区的独特属性，行政边界两侧行为主体在旅游合作时矛盾频发，学者开始注重跨界旅游冲突及合作的理论构建，从合作主体、合作特征、合作机制、合作模式等宏观方面探讨跨界景区的整合发展策略[25-26]，也有学者从交通网络、行政区划等视角探讨跨界景区整合的微观机制及其引发的旅游效应[27-28]。“利益相关者”和“生态位”理论被学者广泛用于识别旅游合作主体和跨界整合研究中，王维艳等界定了跨界景区的核心利益相关者，并构建了其共生博弈框架[29-30]；郭舒等描述利益组织间合作关系的形成过程、动力机制与治理框架[31-32]；张敏敏等则从生态学视角对跨界景区的竞合关系进行分析，并构建其旅游生态评价模型[33]。除了上述理论研究外，学者尝试借助社会网络理论与方法定量探究跨界景区的空间结构、边界效应与景区可达性，深入剖析空间合作行为实质，针对性提出跨界景区的合作路径。学者分别从旅游客流视角[34]、经济要素联系视角[35]、组织际关系视角[6]提出跨界主体的空间行为机制，并构建跨界网络化合作模型。杨效忠等借助社会网络方法测度跨界景区整体和节点边界效应[36]；闫晨红等则根据跨界景区可达性研究提出不同类型的跨界整合线路[37]，为跨界旅游合作机制研究提供新视角。综合学者研究可知，跨界景区是一种特殊地理单元，具备地理空间相邻性、利益主体多元性、管理运营交叉性、边界效应显著性等特征，因此本研究将跨界景区界定为：跨越省级（包括省、自治区和直辖市）、地级（包括设区市、自治州、地区等）、县级（包括县、县级市、市辖区等）行政区域界线，被两个或多个行政区分割并由相关政府部门共同管理，兼具经济和行政两种属性且连为一体的旅游景区。目前，国内外学者多关注国家或省级尺度的单个旅游景区跨界问题，对于不同空间尺度下跨界景区的整体性分类研究不足。5A级旅游景区代表中国旅游开发与旅游地建设的最高品质，在地域单元一体化发展的宏观背景下，研究其跨界管理对于打破跨界景区政治壁垒、解决地域分割问题具有可参考性价值。因此本研究将以不同角度下中国5A级跨界景区的类型划分为切入点，并基于案例研究跨界景区治理的4类基础模式，明晰跨界交流的有限性，为不同空间等级下跨界景区的整合优化路径提出针对性建议。

2 跨界5A级旅游景区空间分布与类型划分

2.1 跨界5A级旅游景区空间分布特征

2.1.1 数据来源与方法

中国5A级旅游景区的数据来源于中国文化和旅游部政府门户网站。截至2022年5月，文化和旅游部共评定了306个国家5A级旅游景区。研究整理谷歌地图、百度地图和国家基础地理信息中心相关数据得到69个跨县级边界及以上的5A级旅游景区，并获取其空间位置数据，建立跨界5A级旅游景区数据库。借助ArcGIS软件，运用平均最邻近点指数和核密度等方法对跨界5A级旅游景区空间分布进行研究。
（1）最邻近点指数
最邻近点指数用以探究跨界景区在地理空间中相互邻近程度与空间分布特性，广泛应用于论证地理空间结构[38]。中国地域面积广大，内部分布着众多跨界景区，可将每个跨界景区抽象看作是区域中的一个点，基于最邻近点指数研究中国跨界景区的空间凝聚特征，其具体公式为：
R = r i r E = 1 n ∑ i = 1 n r i s i 1 2 n / A
式中，R表示最邻近点指数；rE表示理论最邻近距离；ri表示最邻近距离的平均值；n为跨界景区数量；A为研究区域面积；ri(Si)表示区域内的每个点到其最邻近点的距离；当R=1时，即ri=rE，点状要素属于随机分布；R>1时，即ri>rE，点状要素趋向于均匀分布；当R<1时，即ri<rE，点状要素在空间上相互接近，呈现集聚分布模式。旅游景区的空间分布格局大致表现为均匀分布、随机分布和集聚分布3种类型[39]。
（2）核密度分析
核密度用于测度跨界5A级旅游景区在全国空间范围上的集聚程度， f h x值越高表明景区分布越密集，反之则表明越分散。其公式为：
f h x = ∑ i = 1 n 3 π h 4 1 - x - x i 2 h 2 2
式中，x表示跨界景区位置，xi表示以x为圆心、h为半径的空间范围里第i个跨界5A级旅游景区的位置；h的大小表示跨界景区的核密度在空间上的平滑程度[40]。

2.1.2 跨界5A级旅游景区空间分布格局

中国现有69个跨界5A级旅游景区，分散布局在31个省（自治区、直辖市）内，其中，江苏省、河南省跨界5A级旅游景区数量位居前列。利用全国跨界5A级旅游景区空间数据库，通过ArcGIS软件测算出各个跨界5A级旅游景区与其最相邻近的跨界5A级旅游景区之间的实际距离，测算出平均值，结合式（1）、式（2）得出理论最邻近距离rE=214.22 km，平均最邻近距离ri=181.32 km，在此基础上得出最邻近点指数R=0.85<1，由跨界景区核密度分布图（图1）可知：（1）中国69家跨界5A级旅游景区空间分布总体呈“多核心，C字形”集聚格局，具有显著的非均衡分布特征；（2）总体呈现“东热西冷”的分布特征。（3）中部地区、东南地区跨界景区空间分布呈高密度集聚形态，其中江苏南部、京津冀中部、广西北部、晋豫交界处为核密度值较高的热点区域；而东北地区、西部地区各省则分布多个零散的点状低密度区。
图1 我国跨界5A级景区核密度分布格局图

注：该图基于自然资源部标准地图服务网站下载的审图号为GS(2020)4630号的标准地图制作，底图无修改

Fig. 1 Nuclear density distribution pattern of 5A cross-boundary scenic spots in China

2.2 跨界5A级旅游景区类型划分

2.2.1 依据开发目的划分

根据旅游景区开发目标和功能属性，将中国现阶段69个5A级跨界景区分为两大类：经济导向型和保护导向型。其中，经济导向型囊括组合式风景区和旅游度假区，保护导向型包括风景名胜区、自然保护区、国家森林公园和国家重点历史文物保护单位[41]。经济导向型跨界景区经过人为整合，将旅游景区从行政区中“抽离”，以盈利为主要目的，借助企业管理运营。保护导向型跨界景区则以原始风景和文物资源为依托，包含以山地、湿地、海洋、湖泊、森林等生态环境为核心载体的生态旅游景区，其内部的生态与文化保护意义高于经济开发意义，旅游资源在地质构造、水文条件、人文环境等方面相互联系形成统一有机体，具有较强的行政边界桎梏性，多由文物局、林草局等专门机构主导或设立专门的旅游管理委员会管理，开发与保护的权衡问题模糊不清。目前保护导向型景区所占比例相对较大，跨界5A级旅游景区在发展中面临的冲突和矛盾仍较突出，开发目的成为影响管理模式的因素之一。

2.2.2 依据主体资源类型划分

从地理实体角度出发，根据旅游景区主体旅游资源的性质，可将跨界景区分为山岳景观型、水域景观型和人文景观型（表1）。庐山、长白山、三清山等是典型的山岳景观型跨界景区，青海湖、白洋淀等为水域景观型跨界景区，独秀峰-王城、大明宫旅游景区等为典型的人文景观型跨界景区。山岳景观型跨界景区和水域景观型跨界景区多数本身作为行政区之间的边界线，自然属性与行政属性并存。一些跨界景区既包含自然景观又具有人文景观特色，将其划归为综合景观型跨界景区。跨界景区的不同资源类型间接影响旅游景区的管理模式，山岳景观型、水域景观型跨界景区不仅涉及所跨政区的旅游管理部门，还与水利、林草部门等密切相关；人文景观型跨界景区则多表现为政府管控、企业运行。
表1 全国跨界5A级旅游景区分类

Tab. 1 Classification of national cross-border 5A scenic spots

等级 景区名称 跨界单元 资源类型 景区名称 跨界单元 资源类型
跨县
域5A级
旅游景区		 八达岭-慕田峪长城旅游区 延庆区和怀柔区 人文景观型 矮寨·十八洞·德夯大峡谷景区 吉首市和花垣县 综合景观型
白洋淀景区 容城县、雄县、安新县、高阳县 水域景观型 武陵源-天门山旅游区 永定区和武陵源区 山岳景观型
五台山风景名胜区 五台县和繁峙县 山岳景观型 白云山风景区 白云区和越秀区 山岳景观型
壶关太行山大峡谷八泉峡景区 壶关县和平顺县 山岳景观型 漓江风景区 阳朔县、雁山区、七星区、象山区、叠彩区、灵川县 水域景观型
千山景区 铁东区和千山区 山岳景观型 独秀峰-王城景区 秀峰区和叠彩区 综合景观型
中国共产党一大·二大·四大纪念馆 黄浦区、静安区、虹口区 人文景观型 两江四湖·象山景区 七星区、象山区、秀峰区 综合景观型
金山·焦山·北固山景区 京口区和润州区 山岳景观型 黎苗文化旅游区 海棠区和保亭黎族苗族自治县 人文景观型
花果山景区 海州区和连云区 山岳景观型 云阳龙缸景区 云阳县和奉节县 山岳景观型
瘦西湖风景区 邗江区和广陵区 水域景观型 海螺沟景区 康定市、石棉县和泸定县 山岳景观型
云龙湖风景区 云龙区和泉山区 水域景观型 黄果树瀑布景区 镇宁布依族苗族自治县和关岭布依族苗族自治县 水域景观型
雁荡山风景名胜区 永嘉县、乐清市、温岭市 山岳景观型 百里杜鹃景区 大方县和黔西县 山岳景观型
西溪湿地旅游区 余杭区和西湖区 水域景观型 梵净山旅游区 江口县和印江土家族苗族自治县 山岳景观型
九华山风景区 青阳县和贵池区 山岳景观型 雅鲁藏布大峡谷
旅游景区		 米林县、墨脱县、巴宜区 山岳景观型
泰宁风景旅游区 泰宁县和建宁县 山岳景观型 西安市城墙·碑林历史文化景区 碑林区、新城区、莲湖区 人文景观型
三清山旅游景区 德兴市和玉山县 山岳景观型 大明宫旅游景区 新城区和未央区 人文景观型
庐山西海景区 武宁县和永修县 山岳景观型 七彩丹霞景区 临泽县、肃南裕固族自治县、甘州区 山岳景观型
庐山风景名胜区 庐山市和濂溪区 山岳景观型 金胡杨国家森林公园 泽普县和莎车县 综合景观型
白云山景区 栾川县和嵩县 山岳景观型 博斯腾湖景区 和硕县、博湖县、焉耆回族自治县 水域景观型
东湖景区 洪山区和武昌区 水域景观型 喀纳斯景区 布尔津县和
哈巴河县		 水域景观型
岳阳楼-君山岛景区 岳阳县、君山区、岳阳楼区 人文景观型
跨地级市域5A级
旅游
景区		 绵山景区 晋中市和长治市 山岳景观型 鸳鸯溪风景名胜区 宁德市和南平市 水域景观型
云丘山景区 临汾市和运城市 山岳景观型 福建土楼景区 漳州市和龙岩市 人文景观型
阿尔山-柴河景区 呼兰贝尔市和兴安盟 综合景观型 武功山景区 萍乡市、吉安市、宜春市 山岳景观型
长白山景区 延边朝鲜族自治州和白山市 山岳景观型 泰山景区 泰安市和济南市 山岳景观型
五大连池景区 黑河市和齐齐哈尔市 水域景观型 尧山风景区 平顶山市、洛阳市、南阳市 山岳景观型
跨地级市域5A级
旅游
景区		 吴中太湖旅游区 苏州市、无锡市、常州市 水域景观型 龙潭大峡谷景区 洛阳市和三门峡市 山岳景观型
茅山景区 镇江市和常州市 山岳景观型 观澜湖休闲旅游区 深圳市和东莞市 水域景观型
溱湖国家湿地公园 泰州市和盐城市 水域景观型 太白山旅游景区 宝鸡市和西安市 山岳景观型
青海湖景区 海南藏族自治州和海北藏族自治州 水域景观型 那拉提旅游风景区 伊犁哈萨克自治州和巴音郭楞蒙古自治州 山岳景观型
跨省域5A级
旅游
景区		 盘山风景名胜区 北京市和天津市 山岳景观型 红旗渠-太行大峡谷旅游区 河南省、山西省、河北省 综合景观型
野三坡景区 河北省和北京市 山岳景观型 崀山景区 湖南省和广西壮族自治区 山岳景观型
金山岭长城景区 河北省和北京市 人文景观型 四面山风景区 重庆市、四川省、贵州省 山岳景观型
天堂寨风景名胜区 安徽省和湖北省 山岳景观型 光雾山旅游景区 四川省和陕西省 山岳景观型
云台山景区 河南省和山西省 山岳景观型 崆峒山风景名胜区 甘肃省和宁夏回族自治区 山岳景观型
八里沟景区 河南省和山西省 水域景观型 水洞沟旅游区 宁夏回族自治区和内蒙古自治区 人文景观型

2.2.3 依据跨最高尺度政区划分

由于国界区域间经济要素流动、旅游协调系统复杂，意义与其他边界类型迥异，因此本研究根据旅游资源所涉及行政单元的最高边界尺度将跨界景区分为跨县域旅游景区、跨地级市域（自治州、盟）旅游景区和跨省域（自治区、直辖市）旅游景区，边界特有的屏蔽属性提高了双边合作的经济成本，迫使跨界交往频率降低。在中国69个跨界5A级旅游景区中，跨县域旅游景区数量最多，跨省域旅游景区数量最少。不同空间等级的跨界景区之间既有重叠又有交叉，例如青海湖旅游景区涉及两州三县，地跨海南藏族自治州共和县、海北藏族自治州海晏县和刚察县，将其视为跨地级市域旅游景区。跨省域旅游景区如鄂皖边界的天堂寨旅游景区，空间等级更高，跨界旅游资源地域更广，囊括两省（安徽省、湖北省）的两市（六安市、黄冈市）和三县（金寨县、罗田县、英山县）多元博弈的利益主体，协调管理难度提高。因此，跨县域旅游景区多作为跨地级市域旅游景区和跨省域旅游景区的基础调控单位，构成跨界景区的骨架网络，成为区域跨界合作的对接门户。跨省域和跨地级市域旅游景区内部利益冲突则相对严重，边界区域的社会经济状况更加复杂，旅游开发多呈现政府各自为政、无序竞争的尴尬局面。

2.2.4 依据跨界单元划分

根据旅游景区所涉及的最高级别行政区的数量可将景区分为二元跨界景区，即跨越了两个行政区域的旅游地带，如京津的盘山风景名胜区、晋冀的五台山风景名胜区；三元跨界景区，即3个行政区接壤的旅游区域，如梵净山旅游区、西安市城墙·碑林历史文化景区；多元跨界景区，即位于3个以上行政区的交错地带，如白洋淀景区、桂林漓江风景区。二元和三元跨界景区囊括省、市、县多层级利益主体，而多元跨界景区多存在于市县交界处，不涉及省级单元的跨界。在跨界经济交往中，利益主体的“有限理性”造成了环境的不确定性，伴随着不完全的市场信息，利益主体收集完整信息并做出理性选择的可能性降低。在跨界合作中，涉及边界的行政等级越高，参与博弈主体越多元，其要素的不确定性和交流的不完全性越明显，区域整合优化难度越高，合作成本相对提高。因此，在相同的经济社会条件下，二元跨省域旅游景区比多元跨县域旅游景区地域束缚条件更为繁复，旅游景区的合作潜力相对难以发挥。

3 跨界5A级旅游景区管理模式比较研究

3.1 一方政府主导模式

由于旅游资源在行政边界两侧不均匀分布，占据主体旅游资源的一侧行政区具备开发主导权，其所在地区经济发展相对落后，旅游景区受边界屏蔽效应明显，旅游景区规模较小，待开发的旅游资源潜力较大。以崀山、四面山、崆峒山等为典型代表，受行政边界桎梏，以一方政府为主体保留对旅游景区的所有权，而分布于相邻政区的少量旅游资源却无人问津。
坐落在湘桂边界的崀山景区，主体资源坐落于湖南新宁县，旅游景区的一边延伸至广西资源县（图2）。在崀山景区的开发中，湖南具有绝对主导权，控制旅游资源开发与旅游产品设计。而广西仅具有资源县八角寨景区的管控权，人们只知湖南新宁县，而不闻广西资源县。由于受行政边界的刚性约束和旅游资源的不均等分布，权属意识致使单边独立开发多于跨界交织，共享旅游资源由一方政府主导开发，边界两侧旅游景区开发规模、规划方向、品牌效应相差甚大，旅游共同大市场被人为割裂。区内利益至上是双边政府的必然导向，本位主义思想往往表现为以邻为壑、高筑边界，导致行政区之间市场封锁，跨界旅游资源的“共享性”未能体现。
图2 崀山景区一方主导管理模式图

Fig. 2 Langshan scenic spot’s leading management mode

3.2 多区治理模式

随着跨界景区可达性提高，各政区围绕边界共享旅游资源进行多核心旅游开发，进入多头治理、各自为政的管理阶段。该模式多存在于市县边界的多元跨界景区，天堂寨、武功山遭遇一地三治，庐山则被6个行政机构“圈地”。一区多治模式呈现各政府“抢而食之”的局面，资源内耗严重。
2016年前，庐山风景区经历长时间多头管理、一山六治局面，各行政区以保护本地利益为出发点而明争暗斗，给政府间跨界合作平添诸多行政障碍，管理体制一直处于“难识真面目”状态。如图3所示，庐山管理局、星子县、九江县、庐山区、庐山自然保护区和庐山垦殖场六大主体围绕庐山旅游资源进行了各自为政式开发，存利时“人人都在管”，担责时“处处无人管”。庐山景区无序开发、边界纷争、职能交叉、“票中票”等事件层出不穷，“你追我赶、你做我仿”的局面始终存在，形成了行政和人为双重跨界景区边界线。2017年设立县级庐山市，由江西省直辖，九江市代管。庐山风景名胜区主体纳入庐山市的行政管辖范围，庐山“一山多治”局面破冰，旅游收入屡破新高，索道、缆车等公共设施有序建设。该管理阶段设立统一的开发管理机构、形成内部大开放旅游体系尤为重要。
图3 “设市前”庐山多元管理单位隶属关系图

Fig. 3 Affiliation of Lushan diversified management units before the establishment of the Lushan city

3.3 管委会治理模式

当跨界景区发展到一定阶段，同级行政主体难以解决在管理和开发中的冲突和矛盾时，上级政府便要出手干预，成立专门的管理委员会来理顺管理和开发体制，长白山、黄山、三清山等旅游景区是采取该模式的典型案例。
长白山景区涉及“两区三县五局”，旅游规划由多方同级权利主体分区统筹（图4）。2006年长白山保护开发区管理委员会正式设立，下辖池西、池北、池南3个分区，实现对长白山景区统筹规划与管理。长白山管委会的设立结束了政府部门、事业部门、企业集团分割管理的混乱局面，统筹旅游规划与生态保育工作，兼具经济开发权与社会管理权。此模式属于跨界景区开发的中期阶段，为政区间开展合作提供了平台，可实现对旅游资源开发的统一规划和监管。但存在旅游景区管理权和运营权不完全分离的问题，且以非营利组织为代表的社会组织参与缺失，导致旅游景区管理模式容易僵化，出现管委会与政府交叉管辖和利益分配不周现象，不利于调动旅游市场的积极性。
图4 长白山管委会运行模式图

Fig. 4 Operation mode of Changbai mountain management committee

3.4 企业主导模式

经过上阶段的政府主导发展，旅游景区市场经济秩序建立，政府为盘活跨界景区、创造经济效益，将开发运营权给予企业，有效弱化行政边界分割的不利影响。一类是产权对内分离模式，即国有企业模式，两江四湖·象山景区由国有企业和上市公司着手开发。一类是产权对外分离模式，即民营企业和上市公司模式，华清宫景区、槟榔谷黎族苗族文化旅游区均属于上市公司开发运作，龙潭大峡谷由民营企业管理运营。该类旅游景区受行政边界的影响较小，自成一个地域系统进行发展演化。
两江四湖·象山景区是政府配合、市场主导下实现城市旅游产业升级范例范本（图5）。1998年，地方政府规划设计“两江四湖”项目，成立工作领导负责组并引入市场机制，完成桂林旅游股份有限公司对整个旅游景区的收购工作，突破七星区、叠彩区和象山区三区间的界线，成立两江四湖象山有限公司，多类型资源要素受价值规律的催化，自发倾向于跨地域流动以追求高质量发展红利，旅游景区资源实现跨空间地域的高度整合。旅游公司由资源开发者转向城市规划者，塑造了桂林“城由景成，景随城显”的跨界山水旅游风貌。由于旅游企业是该管理模式的主导力量，跨界景区运营受市场的灵活调控，其风险性与利益性并存，此时政府的协调配合在一定程度上能有效规避相关风险。
图5 两江四湖·象山景区运行机制图

Fig. 5 Operation mechanism of two rivers and four lakes/Xiangshan scenic spot

3.5 4类管理模式所存共性问题

社会组织与当地居民的参与缺失。在跨界景区的管理中，对当地居民意愿缺乏倾听，倾向于采纳政府和企业意愿。居民是地域空间的附生物，对旅游开发具有高敏感度，跨界景区内部原住居民逐渐意识到争取自身在旅游发展中的客观利益，但其在跨界景区开发与整合的过程中多处于弱势群体地位，固有利益缺乏保障机制。社会组织缺少参与跨界景区监督与管理的途径，跨界旅游规划缺乏专业化指导，易造成“纸上画画，墙上挂挂”的形式主义区域合作规划。
管理权与运营权的不完全分离。受市场规律的影响和利益最大化的驱动，旅游企业在对跨界景区的运营中，倾向于从客源市场需求角度设计旅游项目与产品，跨越行政边界而开展宏观规划，通过横联纵兼来组织调动分散化的地域资源，优化旅游企业的组织结构，以此打造高效合理的区域旅游资源配置格局。但政府作为规划的委托方，基于政绩角度，会对旅游企业的市场行为做出行政干预，导致管理权与运营权主体交织不清，企业参与跨界旅游开发的积极性大大降低。

4 不同尺度跨界景区整合路径

4.1 县级单元适度调整行政区划

调整重组现行行政区划，解决“支离破碎”地域现状，消除由边界共生旅游资源带来的政区矛盾。中国调整行政区划牵扯到诸多复杂的因素，不可随意变更行政区界限，且地级市域、省域等高等级行政区长期处于稳定的状态，区划调整的利益平衡需要反复斟酌，因此该路径多适用于跨县域和跨多元政区旅游景区。近年来，全国有部分县级以上跨界景区进行了行政区划调整，例如设置地级黄山市和黄山区、撤县级大庸市改设地级大庸市并更名为张家界市、新设县级庐山市等。行政区划调整不是简单表现为地县改市或者小区域归并为大区域，而是要实现旅游景区与行政区“同一性”，有效整合利益协调机制和组织结构，使信息流、物流等高效率稳定流通。行政区划调整须立足行政区和旅游景区的文化底蕴，保留其可识别性和吸引力。当行政区划调整关系到地方政治、社会稳定或需要较大行政成本时，是否采取行政区划调整手段需仔细斟酌。

4.2 省市级单元加强政区间横向联系

调整重组现行行政区划是实现旅游景区与行政单元一体化的宏观举措，而非长久之计。对于行政区划调整阻碍较大的省级、地级市单元，应淡化行政区划概念，从“一块蛋糕分而食之”转变为“做大蛋糕，分享大利益”，跨界合作是利益主体间反复博弈的过程，加强政区横向联系是保障共同利益最大化的最佳安排。政区之间由旅游景区各方政府签署跨界合作协议并召开联席会议，在高级管理层面进行协商并达成共识。政区内部由各方政府主导成立旅游合作协调管理机构，机构成员从各行政区政府部门、社区组织、居民代表、专家学者中按比例选拔，提供社区组织与当地居民参与跨界管理的有效途径。旅游合作协调管理负责人可由上一级行政区旅游局或政府成员担任，并按期对负责人进行绩效考核；同时保证该机构对区域内的相关部门、社区组织、居民群体具有绝对的监督权和协调管理权，形成利益共享、成本共担的跨界合作机制。

4.3 探索旅游企业统一经营模式

企业是跨界旅游合作的市场主体，为消除企业经营权与政府管理权交织不清带来的一区多票和恶性竞争现象，必须明确企业对跨界景区的完全经营权，充分利用边界区域易汇集多类型旅游要素的天然优势，以边界两侧餐馆、酒店、旅行社等作为网络节点，打造“行政区经济网络”，成立全企业参与的股份制旅游开发公司，将跨界景区整体有偿交由一个旅游企业统一运营。旅游开发公司将跨界景区景点化零为整，实行区内统一套票和交通“一卡通”制度，门票收入保留固定份额做整体促销，其余按比例分配给各个景点。福建土楼旅游集团和桂林两江四湖象山有限公司是采用旅游企业统一经营的典型范式，此模式由政府出资源、企业出资本，对内可使旅行社、酒店、交通、景点间直接对接，消除旅游壁垒；对外可打造统一营销品牌，以联盟形式与政府部门进行对话，建立统一市场调配机制。

5 结论与讨论

目前中国共有69个跨界5A级旅游景区，空间上呈现集聚型分布格局，旅游景区突破行政边界实现有效旅游合作，必须充分厘清各类限制性因素。研究发现，跨界景区的空间等级越高、跨行政区越多元，其边界两侧空间互动的约束性条件越复杂；主体资源类型、开发目的与跨界景区管理模式的选择密切相关。一方政府主导、多区治理、管委会治理、企业主导4类不同管理模式呈现阶段递进性和边界尺度适宜性特征。区划调整、合作经营与企业运行是实现跨界旅游合作的主要路径，跨界景区的空间尺度则决定了碎片化行政单元之间整合方式的差异化，县级单元跨界景区应进行适当的政区合并，促进跨县域旅游景区刚性整合；而省级、地级市级跨界景区则需要强化政区间横向联系，形成跨界旅游合作共建共享机制；企业集约化经营则是辅助解决经营权与管理权交织不清问题的有效路径。
自“行政区经济”理论提出，行政边界共享旅游资源便成为各政区争夺焦点，随着区域经济一体化发展，跨界旅游合作展现了颇具纵深度的发展前景，主张淡化行政壁垒、打破地域分割、实现区域联动发展的呼声愈发高涨。然而跨界合作的有限性问题仍是当前研究的理论盲点，不同尺度与类型的行政边界对旅游要素的跨界流动产生着不同程度的屏蔽效应，制约跨界旅游合作可能的无限性。本文对中国跨界5A级旅游景区的类型和特征进行理论总结，并寻求突破诸多限制性因素的途径，可为政府管理部门合作编制跨界区域的旅游规划与确立经济发展战略提供有效的信息支持，助力跨界景区的旅游合作破除“行政边界经济”束缚难题，构建均等化、区域化的大公共服务体系，改变中国当前区域旅游合作理论提倡与实际应用脱节的现状。同时也为探究旅游景区跨界合作有限性向有效性转变的路径提供宏观空间视角，是贯彻落实区域协调发展新机制的内在要求。但本文对跨界景区整合路径的研究尚缺乏丰富的理论和实践研究支撑，后续将进一步深入探讨跨界矛盾形成与演变的内在机理，利用区域实践认知跨界景区与行政区间的冲突与矛盾，完善现有研究结论。

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