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ECOTOURISM >

2023 , Vol. 13 >Issue 2: 183 - 205

DOI: https://doi.org/10.12342/zgstly.20230041

The implementation of the Tourism Law of the People’s Republic of China: Retrospect and prospect

  • Song Changyao , 1 ,
  • Li Xinjian , 1, * ,
  • Wang Xuefeng 2 ,
  • Zhang Hui 2 ,
  • Song Rui 3 ,
  • Zheng Bowei 4 ,
  • Xie Chaowu 5 ,
  • Tang Chengcai 1 ,
  • Ning Zhizhong 6 ,
  • Su Lujun 7 ,
  • Shen Haien 8
Expand
  • 1. School of Tourism Sciences, Beijing International Studies University, Beijing 100024, China
  • 2. School of Economics and Management, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044, China
  • 3. Business School, University of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 102488, China
  • 4. School of Tourism, Beijing Union University, Beijing 100101, China
  • 5. School of Tourism, Huaqiao University, Quanzhou 362021, China
  • 6. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 7. Business School, Central South University, Changsha 410083, China
  • 8. Civil, Commercial and Economic Law School, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China
*Li Xinjian. E-mail:

Received date: 2023-04-07

  Revised date: 2023-04-20

  Online published: 2023-05-25

Fold

Abstract

The Tourism Law of the People’s Republic of China (referred to as the Tourism Law) is a comprehensive legislation that integrates the promotion law, the supervision law, and the transaction law, which makes basic institutional arrangement to ensure and promote the standardized and efficient operation of the tourism industry. Taking the 10th anniversary of the implementation of the Tourism Law as an opportunity, this article starts from the main chapters of the Tourism Law, discusses the new situation and new business forms, the deepening of three-dimensional supervision and special projects, the promotion of planning and the standardi-zation of tourism attractions, the guarantee of tourists’ wellbeing and the way of private law reform, and then puts forward suggestions on future directions for the revision of the Tourism Law. The paper suggests that: (1) the comprehensive leveraging mechanism of tourism needs to be optimized urgently. It is required to increase the interpretation of tourism rights, promote the transformation of legislative spirit towards collaborative development, strengthen attention and guidance to new business formats, and improve relevant supporting and implementation rules. We need to adhere to the principle of inclusiveness and prudence, and closely monitor the development of new tourism formats. (2) It is necessary to strengthen and optimize the multi-dimensional supervision of tourism from the entire process, all-round, multi-body, multi-modality and multi-discipline; to deepen tourism safety supervision, and further clarify the safety supervision responsibilities of tourism administrative departments and other departments concerned, the governance system for high-risk tourism projects, and the safety responsibilities of online tourism operators; to strengthen the supervision of tourism ecological impact. (3) It is required to optimize the formulation system of special tourism planning and establish the principle of adapting tourism land to national land classification. (4) It is necessary to study and formulate the regulations on tourism attractions to solve issues such as licensing of tourism resources development, legal procedures for tourism attractions opening up, and responsibility boundaries of tourism attractions. (5) It is necessary to establish a legal guarantee to meet the needs of tourists for a better life and safeguard their sense of happiness from the perspectives of tourist destinations, tourism operators, tourism practitioners, and tourists. (6) It is urgent to explore and solve the problems of weak operability, poor development and excessive localization of tourism private law from the direction of standardization, soft law configuration and internationalization.

Key words： Tourism Law; tourism industry; comprehensive coordination mechanism for tourism; tourism planning; tourist attraction; tourist; tourism private law

Cite this article

Song Changyao , Li Xinjian , Wang Xuefeng , Zhang Hui , Song Rui , Zheng Bowei , Xie Chaowu , Tang Chengcai , Ning Zhizhong , Su Lujun , Shen Haien . The implementation of the Tourism Law of the People’s Republic of China: Retrospect and prospect[J]. ECOTOURISM, 2023 , 13(2) : 183 -205 . DOI: 10.12342/zgstly.20230041

1 引言

《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于2013年4月25日通过，自2013年10月1日起施行。作为中国旅游业发展史上的第一部专门性法律，标志着旅游业进入了有法可依的良性发展阶段。虽然该法于2016年和2018年进行两次修正，但考虑到旅游业在过去十年发展环境发生的诸多变化，有必要在2023年这个重要时间节点对《旅游法》进行相应回顾，根据形势发展和产业变革就该法的修订和完善进行展望、提出建议，以更好地发挥其对旅游业发展的规范和促进作用，进而推动旅游业高质量发展。
十年来，针对《旅游法》的相关研究在不断推进。在《旅游法》实施之初，学者们针对法律的文本内容进行了解读与思考[1]。戚东祥、汤静对《旅游法》中“旅游服务合同”有关规定进行了释义，并提出其中存在的局限以及未来的完善方向[2-3]。有学者从利益相关者的角度，探讨了《旅游法》出台对旅游者安全的保护机制[4]，《旅游法》实施后所引起的旅游行政治理主体和客体的变革等[5]。杨勇和马紫蕊的研究表明，《旅游法》中关于导游的相关法律法规仍然较为缺失，并进一步从“互联网+”的角度探讨了如何对导游进行体制创新与政策保障[6]。许忠伟针对《旅游法》中有关旅行社“零负团费”的问题进行了评析[7]。还有学者从特定的概念出发，针对“旅游吸引物权立法”的相关问题进行了论述与探讨[8-9]。此外，也有学者使用定量研究方法，探究了《旅游法》出台对旅游业发展的影响。生延超等运用双重差分模型，考察了《旅游法》出台对旅游经济发展的影响，并表明《旅游法》法制建设主要是通过刺激需求端、优化供给端，形成供给端和需求端响应机制，进而推动旅游经济的长远发展[10]。可见，在《旅游法》的实施和修订过程中，不断有学者针对相关问题展开讨论，推进《旅游法》修正与完善。作为旅游业发展中具有里程碑意义的顶层设计，《旅游法》不仅是实现“依法治旅”和“依法兴旅”的重要工具，更是中国旅游业实现高质量发展的基本保障。
旅游业及其发展环境快速变化，面向旅游业高质量发展，亟待以目标导向和问题导向相结合原则，解决旅游业发展中面临的新问题。如何构建更加有效的综合协调管理体制机制，如何加强对不断迭代更新的新业态的引导和规范，如何从治理体系和治理能力现代化的角度完善立体化监管体系，如何在旅游安全方面进一步优化监管，如何适应生态文明战略及高质量发展的新要求，如何从法律层面解决制约旅游业长期发展的旅游用地问题，如何适应人们追求美好生活的新需求，如何将过去一些行之有效的行业纾困政策用法律的形式规定下来，如何结合旅行社质量保证金方面的改革重新梳理相关条文，如何将地方上关于民宿等旅游新业态的设立与运营方面的政策法条化，如何针对突发公共卫生事件等情况下的退费问题明确经营主体与消费主体的责任分担机制，如何加强旅游保险在提高安全保障方面的硬约束，如何明确旅游市场经营主体的歇业制度，如何从文化自信以及文化和旅游深度融合视角重新思考相关从业资格要求和从业准入制度，如何从法律角度加大对入境旅游业务拓展方面的支持力度，如何应对市场反应强烈的大数据杀熟问题等，为《旅游法》修订提出了新课题。

2 《旅游法》面临的新形势与新要求

2.1 旅游综合协调机制亟待优化

（宋昌耀 北京第二外国语学院旅游科学学院旅游管理系主任，副教授，硕士生导师）
旅游综合协调机制是以旅游业高质量发展为目标，综合协调旅游业发展的利益相关者，实现旅游业治理能力现代化的制度安排。它既是响应旅游业发展涉及面广、关联度高、综合性强等诸多特点的客观要求，也是破解旅游行政管理中条块分割、政出多门等所导致的治理效率低下问题的重要手段。旅游综合协调机制涉及协调主体、协调目标、协调对象、协调方式、协调保障、协调效果等方面。
旅游综合协调机制是旅游治理体系的重要组成部分。2013年之前，国家层面先后出现过国务院旅游工作领导小组（1978—1982年）、国务院旅游协调小组（1986—1988年）、国家旅游事业管理委员会（1988—1993年）、全国假日旅游部际协调会议（2000—2014年）、全国红色旅游工作协调小组（2005年至今）等议事协调机构，这些都是综合协调旅游业发展的顶层设计。旅游综合协调机制呈现领导人员行政级别高、机构成员单位多、机构设置反复性等特点。旅游议事协调机构屡设屡撤、屡撤屡设，虽然在具体名称上有所变化，但所起到的议事协调作用没有变化，这反映出旅游综合协调机制对于统筹协调旅游业的发展不可或缺性。
《旅游法》第七条规定：“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。”旅游综合协调机制首次被纳入法律框架，成为探索旅游综合协调机制创新发展的重要肇端。此后，旅游业向大众化、散客化、融合化、优质化方向演进，在国家“五位一体”建设中的作用不断凸显。在《旅游法》的监管下，在旅游产业实践的发展中，旅游综合协调机制不断完善。
一是协调主体体制优化。旅游主管部门是旅游综合协调机制的主要成员，在绝大多数情况下都承担着旅游综合协调的动议、召集、组织、统筹等角色。2013年以来，旅游主管部门历经“局改委”和“文旅融合”两个阶段。前者是在全域旅游发展背景下，旅游主管部门从政府直属部门调整成为政府组成部门；后者则是在2018年大部制改革背景下，旅游主管部门与文化主管部门合并，从国家到地方成立文化和旅游主管单位。两者都有助于旅游业相关事项的综合协调发展，旅游主管部门成为政府组成部门，协调其他部门的能力提高；而后者更是将原有文化和旅游部门之间的外部关系转换成为内部关系，降低文化和旅游部门的协调成本。
二是协调对象紧密合作。旅游业发展过程中协调对象广泛，在旅游资源开发方面，涉及旅游与自然资源、农业农村、水利、住建等部门；在旅游产业发展领域，抽样对象涉及旅游与发改、工信、商务、财政、金融、招商等部门；在旅游市场监管领域，抽样对象涉及旅游与公安、城管、交通、消防、物价、应急、市场监管等部门。2013年以来，在旅游主管部门的积极协调下，涉旅部门之间紧密合作，共同推动旅游业高质量发展。尤其是在国家全域旅游示范区建设过程中，旅游综合执法广泛推进，旅游警察、旅游工商所和旅游巡回法庭等专门机构的设立成为旅游部门与其他部门深入合作、高效协调的典型。
三是协调保障愈加巩固。旅游综合协调机制不仅依赖政府涉旅部门的协调，党政统筹的领导机制更是确保协调效果的关键保障。2013年以来，在地方旅游综合协调机制建立完善的过程中，各地成立以党政领导一把手任组长的各类旅游发展领导小组，以“领导权威”为旅游综合协调增添保障。各地人大、政协形成督办督导机制，创新评议、督导旅游工作制度；人大代表、政协委员对旅游相关的建议和提案数量显著增加，从机制上形成政府、专家、人民对旅游发展的合力支持。此外，地方政府将旅游工作纳入政府年度考核体系，成为提高协调效率的重要保障。
四是协调事项丰富多样。旅游业兼顾事业与产业属性，涉及资源开发、产业发展、市场管理、公共服务、国际交流等诸多方面，协调事项广泛。2013年以来，从全域旅游到文旅融合，从旅游经济、旅游环境到旅游规划、旅游营销，从综合到专项，各地旅游业发展的协调事项不一而足。各省市相继开展旅游发展大会，以此凝聚发展共识、推动招商引资、推动综合发展，成为开展旅游综合协调的重要契机。
五是协调方式逐渐多元。一是成立联席会议制度，如在国家层面，2014年成立的国务院旅游工作部际联席会议制度。二是成立专项任务工作组，如在国家全域旅游示范区建设过程中常见的综合协调组、宣传营销组、规划建设组等。三是成立综合执法机构，涉旅部门联合执法、监管部门协调配合。总体而言，2013年以来，各地因地制宜、积极探索，建立健全“1+3+N”旅游综合管理体制，其中，“1”是综合协调性强的旅游管理机构，“3”是旅游警察、旅游工商所和旅游巡回法庭等专门机构，“N”是与各部门职能相互包容衔接的各种旅游发展制度。
《旅游法》实施以来，旅游综合协调机制不断创新，积极发挥作用，但也存在“协调失灵”问题，例如依赖党政一把手的职务权威、协调手段滞后、经费和人员等深层次问题难以解决等。面向未来，旅游综合协调机制应当从完善旅游治理体系、提升旅游治理能力的角度出发，推动旅游综合协调机制创新发展、高效统筹。
第一，坚持精细治理。坚持系统思维和精细思维相结合，创新“大协调、小管理”的旅游业治理模式，将综合性的旅游工作分解成有具体分工、运行标准的任务，并对其进行精细化管理，以纳入考核体系的方式确保各个流程环节和部门间有良好的衔接和配合，以保障旅游综合协调机制的实际运行效果。
第二，坚持多元治理。旅游综合协调机制要超越政府涉旅部门内部协调的理念，还要加强涉旅部门与旅游行业协会、旅游龙头企业、旅游社区居民等主体在旅游业发展事项上的协调，实现有为政府、有效市场、有机社会在旅游市场综合监管、旅游产业链建设、旅游环境整治等方面共同发挥作用。
第三，坚持智慧治理。旅游信息资源的跨部门共享是旅游综合协调的前提和关键。在政府的统筹引导下，优化信息交流互动机制，共建共享旅游信息资源；推动科技赋能旅游综合协调效率提升，发挥数字文旅平台在信息搜集与数据处理、风险预警与应急管理、科学决策等方面的作用，以数据为基础开展精准协调。

2.2 《旅游法》面临的新形势与修订方向

（王学峰 北京交通大学经济管理学院旅游管理系，副教授，硕士生导师；张 辉 北京交通大学经济管理学院旅游管理系，教授，博士生导师）
旅游法的颁布实施，对于促进中国经济社会平稳较快发展和人的全面发展，具有举足轻重的意义和作用。《旅游法》所确立的七大法律制度，在协调旅游业快速、健康发展，保护旅游者和旅游经营者合法权益，规范经营者经营行为，确立良好市场秩序，提高政府公共服务水平、加强旅游公共服务设施建设等方面发挥了积极的作用。其核心条款的主要功能是保障人民群众旅游权利，规范旅游市场和旅游者行为，促进中国旅游业健康持续发展。

2.2.1 面临的形势与要求

2018年4月，中华人民共和国文化和旅游部的成立，标志着中国文旅融合进入了新的阶段，国家层面和各省级文化和旅游部门的职能融合呈现出文旅深度融合新态势。中国共产党的二十大报告在“文旅融合”之前增加“深度”二字，表明中共中央对新时代推进文化和旅游融合发展提出新的更高要求。
受新冠肺炎疫情影响，尤其是自2020年以来，中国旅游业面临着前所未有的困境和挑战，这场疫情给旅游产业带来了很多新情况、新变化，亟须在法律与制度层面更好地保障旅游者和旅游经营者的合法权益。
随着大众旅游时代的到来，特别是针对国家“十四五”规划提出的高质量发展的目标和要求，文化和旅游业需要加快转变发展方式，提档升级、提质增效，以更好实现文化赋能和旅游带动。因此，《旅游法》的修订势在必行，如何增强旅游业的改革动能，焕发旅游产业活力便成为修订时需要考虑的重要因素。

2.2.2 未来修订的方向与重点

《旅游法》的颁布是旅游业长期努力的结果，它是中国旅游业发展的里程碑事件，对中国旅游行政治理体系的完善具有重要作用。下一步修订时，不仅要顺应大势，与国家战略主动接轨，更要以公平价值作为立法的最高要求，把满足人的全面发展作为今后修订的一个重要原则。
（1）建议增加对旅游权利的阐释
早在1980年《马尼拉宣言》就已经非常明确地强调：“旅游也是人类社会的基本需要之一。旅游应是人人享有的权利，发展旅游的根本目的是提高生活质量并为所有人创造更好的生活条件。”《旅游法》在其制订及实施过程中理应贯穿这条价值主线，把保障旅游权利作为旅游立法的核心与法理依据，明确立法思路、原则、框架，围绕旅游权利涉及的各方主体和内容进行修订，让“人的全面发展”成为《旅游法》修订时贯穿始终的原则，为旅游福利的全面实施保驾护航。
（2）推动立法精神向协同提升发展转变
旅游法“既是保障法，也是规范法，更是促进法”，涵盖了“行政法、经济法、民法的内容”，这是基于中国国情选择的较为理想的一种模式，因此可以说是旅游促进法、旅游组织法、旅游合同法几种模式的综合。而在中华人民共和国国务院深入推进“放管服”改革、旅游新业态不断呈现及倡导文明旅游的今天，旨在保障旅游基本秩序的《旅游法》未来应该朝着加强部门协同治理、提升治理能力与效果、承载促进旅游发展功能等方向努力。在提供法制常规运行模式基础上，更多关注促进旅游发展实质效果，积极探索《旅游法》实施机制创新理应成为提升旅游品质的时代话题。
（3）加强对新业态的关注与引导
中国旅游业发展面临的机遇和挑战决定了旅游立法要秉承高质量发展的理念，坚持以人民为中心的原则，从实际出发，统筹兼顾做到科学立法，做到与时俱进，特别是注重对新业态的推动和规范。因此，可以在不增加旅游立法事项的前提下，积极引入社会协同治理的思路，发挥社会力量，通过行业协会制定安全标准、服务规范、自律公约等方式实现旅游新业态安全风险的有效治理；另外也可借鉴《民法典》关于自甘风险的规定，倡导文明旅游、安全出行、珍惜生命、敬畏规则、有偿救援等，这不仅对旅游活动的有序开展具有较强的现实意义，在民事立法上也具有一定的理论意义。
（4）完善相关配套与实施细则
“天下难事，必作于易。天下大事，必作于细。”尽管目前中国的《旅游法》已经问世，但是长期存在的旅游乱象不可能因为一部法律的出台就能彻底得到根治。由于旅游产业链条长，涉及部门众多，配套法律法规的缺失致使许多旅游纠纷问题依然“无法可依”或“有法难依”，其中的许多规定也需要尽快制定实施细则才能具备可操作性。以普世伦理和历史眼光去自觉审视具体条文的制定，让经营者知其可为与不可为，让管理者知其该管与不该管，通过细节的完善让《旅游法》成为推进中国旅游产业高质量发展的坚实保障。
综上所述，在文旅深度融合的大势下，《旅游法》应该关注旅游和文化、数字、科技等深度融合发展，并与共同富裕、乡村振兴等国家大政方针结合起来，以国际视野为导向，借鉴其立法精神与经验，以保障旅游权利为目标，把立法的当前需要与旅游业高质量发展有机结合起来，为更好地满足人民日益增长的美好生活需要提供有力保障。

2.3 新业态发展与监管法治建设

（宋瑞 中国社会科学院大学教授，中国社会科学院旅游研究中心主任、研究员、博士生导师）
近年来，伴随旅游需求的多元化、产业融合的跨界化和市场竞争的白热化，各种新型业态和服务设施层出不穷。从滑翔伞、热气球到极限漂流、汽车越野，从房车营地、精致露营到玻璃栈道、玻璃滑梯，从剧本杀、密室逃脱到沉浸式体验馆，都成为投资和消费热点。这些新型业态和服务设施在为市场带来新增长点、为游客带来新鲜感的同时，也存在一定风险。其中一些业态和项目，由于发展时间短、交叉性强，处于“无行业标准、无运营规范、无监管主体”的监管盲区。如何解决新业态发展中出现的问题，各级管理部门做出了积极努力，特别是一些地方政府在市场监管方面所作的尝试具有一定创新价值。
例如，湖州市针对近年市场高度关注的玻璃滑道等旅游新业态的安全监督问题进行系统创新。一是制度创新。湖州市出台《湖州市旅游新业态安全监督管理办法》《湖州市旅游新业态项目多部门全过程联合监管实施办法》，从制度上对16类旅游新业态项目的安全管理规范加以明确。二是体制创新。湖州市、区（县）两级政府分别成立由14个部门组成的领导小组，并根据旅游新业态项目的安全监管特征，确定市场监管、农业农村、建设和体育等部门为主要业务监管部门，并列明部门监管要点。三是机制创新。湖州将全市旅游新业态项目按照项目特点划分为16类，实施目录化动态管理；在旅游新业态项目的准入审查、建成验收、运营管理、应急管理等方面实施多部门全过程联合监管。四是手段创新。湖州探索形成旅游新业态项目“四个一”（一图一单一表一码）的安全监管新方法，“一图”即联合检查流程图，“一单”即日常检查反馈单，“一表”即旅游新业态项目联合审查验收表，“一码”即项目“安全码”。特别值得一提的是，湖州还充分发挥数字化在监管方面的重要作用，开发建设安全数字化监管应用场景系统，将景区安全隐患的发现、上报、治理、消除实现全过程数字化，通过集成共享，建立网上安全监管协同机制，实现提前预警、动态研判、及时处置。
又如，上海市在肯定剧本杀、密室逃脱等新业态满足人民群众精神文化需求、促进文化和旅游融合发展的积极作用的同时，注意到其存在原创精品不足、不良内容频现、侵权盗版严重、场所安全隐患大等问题。上海市有关部门制定并实施《上海市密室剧本杀内容管理暂行规定》，在以下方面做出探索。一是改革监管流程。上海变“事前许可”为“事中事后监管”，明确对密室剧本杀的剧本实施“告知性”备案，以期为事中事后监管提供依据，同时借此淘汰一批不良内容剧本和违法经营主体。二是优化监管手段。上海采用重点剧本重点审看原则，开设“原创剧本预申报通道”。上海不仅引入第三方智能审核系统，采取机审与人审相结合的方式提高审核效率，而且尝试利用区块链技术对备案的原创剧本提供数字确权服务。三是建立立体监管体系。在部门联合方面，文化和旅游管理部门、公安机关、市场监督管理部门、消防救援机构、版权部门、建设行政管理部门等部门联合建立上海市密室剧本杀文化业态联合监管工作机制；在行业自律方面，充分发挥行业协会作用，上海市文化娱乐行业协会成立了实景娱乐专业委员会，制定行业规范，加强自查自律；在社会监督方面，开展社会风险评估，并发挥媒体作用，消弭行业隐忧。
新业态是指基于不同产业间的组合、企业内部价值链和外部产业链环节的分化、融合、行业跨界整合，以及嫁接信息及互联网技术所形成的新型企业、商业乃至产业等组织形态。新业态的不断萌发是产业和经济生命力的重要体现，对于推动经济高质量发展、满足人民日益增长的美好生活需要具有重要作用。由于新业态属于新生事物，往往存在边界交叉、定义模糊、法规空白、依据不明、监管真空等问题，从而对市场监管的法治建设提出新的挑战。特别是伴随数字经济的普及，数字技术的高创新性、强渗透性、广覆盖性与旅游产业的高关联性、强综合性、多层次性相互叠加，使得数字经济背景下的市场监管面临更加多元的主体、更加交错的关系、更加复杂的结构和更加广泛的领域。
从上海和湖州等地的实践来看，要规范引导和积极促进新业态的健康发展，需特别关注如下4个问题。一是完善市场监管法律体系。“法者，治之端也”，要根据经济发展中出现的新问题，不断完善法律体系和竞争规则，建立起高效的法治实施体系和有力的法治保障体系，从而促进市场经济发展、规范市场秩序、守牢安全底线。二是完善市场监管治理机制。新业态监管的关键在于明确主管部门、监管依据与跨部门合作机制，特别是要解决行政执法主体不明确、综合执法机构与行业监管部门之间权责不明晰、相关部门间的协作机制缺乏规范化构建等问题。三是发挥科技在市场监管的作用。要充分利用大数据等技术完善监管手段。例如，利用自然语言处理（Natural Language Processing，NLP）分析、云计算、知识图谱等大数据手段，整合网络评价、游客投诉、政府监管等类型数据，开展新业态的实时监测与综合评估；应用现代信息技术打造三位一体的全程执法监督，确保事前、事中和事后能在监督监测之下。四是发挥多元协同监管作用。要建立起政府机构、社会组织、行业协会、社会大众、旅游者等协同监管的制度框架，综合运用法律、行政、经济、社会等手段，形成多层次立体化的监管体系。
从产业发展和监管法规的互动关系来看，通常是当产业发展到一定阶段，各种矛盾和问题得以充分暴露后，提出制定或修订法律法规、改革或完善监管机制等要求。总体来看，对于新业态、新领域出现的新趋势，应本着包容审慎原则，密切关注其发展动态，给与充分的发展空间，及时应对备受诟病的问题，通过完善的法治体系确保其健康发展、释放动能。

3 《旅游法》的立体监管和专项深化

3.1 强化和优化旅游立体化监管

（曾博伟 北京联合大学旅游学院，教授）
作为一部综合性法律，《旅游法》一方面强调和丰富了过去已有的监管内容；另一方面又根据旅游业发展的新情况、新问题，对监管不到位的地方进行了新的规定。尽管《旅游法》对不同领域的监管规定详略不同、轻重不同（一些监管规定在其他法律法规中已经有体现，因此《旅游法》不再重复），但是基本上构建出一个立体化监管的格局。未来需要依托《旅游法》，强化和优化旅游立体化监管，为依法治旅、依法兴旅提供强有力的法制保障。

3.1.1 强化全过程的旅游监管

旅游活动涉及的“行游住食购娱”6个环节，在《旅游法》的监管规定中都有不同程度的涉及。比如，在“行”的方面，第五十三条规定，“从事道路旅游客运的经营者应当遵守道路客运安全管理的各项制度，并在车辆显著位置明示道路旅游客运专用标识，在车厢内显著位置公示经营者和驾驶人信息、道路运输管理机构监督电话等事项。”在“住”的方面，第七十五条规定，“住宿经营者应当按照旅游服务合同的约定为团队旅游者提供住宿服务。”需要特别提及的是，《旅游法》对旅游六要素中至关重要的“游”的环节，即景区管理做出了一系列规定，主要涉及景区开放、景区门票价格、景区最大承载量核定等3个方面的内容。与《风景名胜区管理条例》和《自然保护区条例》不同，《旅游法》是从游客开展旅游活动的角度对景区提出监管要求。截至2021年，中国A级旅游景区数量达到14 332家，文化和旅游部门对旅游景区的管理权威也因此不断得以强化。未来有必要以《旅游法》为依据，积极推动《旅游景区管理条例》的制订，全面提高旅游景区管理的法制化水平。

3.1.2 推动全方位的旅游监管

旅游既包括团队旅游也包括散客旅游。过去主要是依据《旅行社条例》和《导游人员管理条例》，通过对旅行社及导游的管理来开展旅游监管。随着旅游业的不断发展，散客旅游快速兴起，仅仅针对团队旅游进行监管已经无法适应旅游业发展的需要。《旅游法》在完善团队旅游管理的同时，从监管旅行社之外的其他旅游经营者切入，为保障旅游散客的合法权益提供了法律依据。比如在《旅游法》中的“旅游经营”一章共29条，其中15条都是从散客旅游监管的角度对各类经营者做出的法律规定。未来，需要从《旅游法》出发，进一步完善针对散客旅游的法律法规，让全方位监管落到实处。

3.1.3 完善多主体的旅游监管

在“大旅游”时代，单靠旅游部门对旅行社和导游的传统监管不可能为旅游业发展提供良好的环境，这就需要各个主体各司其职，共同做好旅游监管工作。从具体的情况看，旅游业发展的重心在地方，特别是在以市、县为主要载体的旅游目的地上，因此，实现多主体监管的前提是需要明确地方政府在旅游监管中的责任。《旅游法》在第八十三条中规定，“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。”这就意味着，作为旅游监管的第一责任人，地方政府将会调动更多涉旅部门参与到旅游监管中来。除了政府部门的监管之外，《旅游法》还特别提出了旅游行业组织的监管问题，要求“依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定，制定行业经营规范和服务标准，对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理”。未来需要通过强化《旅游法》的贯彻落实，促进多主体共同参与的“大旅游，大管理”格局的形成。

3.1.4 加强多方式的旅游监管

《旅游法》作为法律，更多强调的是通过法律手段来对参与旅游活动的各个主体进行规范，但这并不意味着只能用法律手段对旅游业进行监管。《旅游法》第六条就规定，“国家建立健全旅游服务标准和市场规则”如果说市场规则要靠法律手段保障的话，服务质量的监管更多就要靠标准化的方式推进。比如，文化和旅游部门推动的星级饭店和A级旅游景区工作，实际上就是用标准化的方式对特定的旅游经营者的服务进行监管。在《旅游法》第五十条中也明确提出，“旅游经营者取得相关质量标准等级的，其设施和服务不得低于相应标准；未取得质量标准等级的，不得使用相关质量等级的称谓和标识”。这实际上也为旅游标准化管理提供了法律依据。未来，还需要以《旅游法》为基础，探索包括旅游标准化管理在内的更多行之有效的监管手段，提高监管能力。

3.1.5 健全多领域的旅游监管

监管滞后于发展是各行各业中普遍存在的问题。过去对旅游业的监管主要集中在传统领域，随着旅游业的快速发展，旅游监管滞后的问题开始变得越来越突出。《旅游法》注意到了这些问题，对一些游客关注、社会关注的领域做出了规定。比较典型的有：一是对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用作出了原则性规定，并要求有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。二是明确了“经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照国家有关规定取得经营许可”。三是对快速发展的利用网络经营旅游的行为作出了规定，要求“通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可”“发布旅游经营信息的网站，应当保证其信息真实、准确”。四是针对乡村旅游等新业态发展中与现行规定存在一定冲突的问题，《旅游法》提出由省、自治区、直辖市对城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的行为作出规定。经过十年的发展，依托《旅游法》，一些新兴领域的旅游监管有了更多的法律依据。比如，2020年10月，文化和旅游部印发的《在线旅游经营服务管理暂行规定》，就是在《旅游法》基础上对利用网络经营旅游行为监管的进一步细化。而浙江等省份通过相关规定确定民宿的及经营范围和条件，则让《旅游法》中提出的居民利用自有住宅从事旅游经营的规定更具操作性和可行性。未来，还可以通过《旅游法》修订及制定相关法规、部门规章等方式，对旅游业发展中的新业态、新情况做出规定，为多领域开展旅游监管提供更大支撑。

3.2 深化旅游安全监管

（谢朝武 华侨大学旅游学院院长、教授、博士生导师）
《旅游法》的出台既是旅游法制建设进程中的里程碑事件，也是旅游安全行政治理中的里程碑事件。《旅游法》专设了“旅游安全”一章，明确了旅游安全治理的主体、客体和重点内容，要求县级以上人民政府统一负责旅游安全工作，并将旅游应急管理纳入政府应急管理体系。同时，《旅游法》较为详细地规定了旅游经营者的安全生产主体责任，并明确了旅游者的受救助权和费用分担责任。由此，《旅游法》推动建立了县级以上人民政府统一负责、旅游行政主管部门和其他相关部门依法监管、旅游经营者承担安全生产责任、旅游者自我保护和积极配合相结合的旅游安全行政治理模式。这一治理体制的形成促进了中国旅游安全治理体系的成熟，对于旅游行业的安全健康发展具有积极的支撑作用。以此为基础，《旅游安全管理办法》于2016年颁布实施，该办法进一步明确了旅游安全治理的内容和机制。
自2013年《旅游法》出台后，作为中国支柱产业的旅游业被进一步重视，大量新兴的旅游业态不断出现，旅游产业呈现出蓬勃发展的态势。其中，中国国内旅游、出境旅游和入境旅游均实现了快速成长，三大市场的出游人次从2013年的34.89亿增长到2019年的63.06亿，比增将近80%。受复杂的多元风险因素的影响，中国的旅游安全事故发生数量也呈现出一定的规模，但是事故增长率远远低于旅游人次的增长率。中国旅行社责任险统保示范平台出险事故的年际变化一直较为稳定。这表明，中国旅游安全治理工作取得了实际的成效，这与《旅游法》营造的旅游安全治理环境有着密切关系。
但是，旅游业的发展受到宏观环境、自然环境、产业基础、资源条件、技术因素和旅游潮流等众多因素的影响，产业、社会、环境中潜藏的风险因素越来越难以预测，由此形成的风险体系使旅游产业的安全运作面对挑战，并使旅游安全形势表现出传统态势和新型态势相结合的发展趋势。
旅游突发事件的类型覆盖了事故灾难、自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件。首先，一般意外事故、旅游交通事故等传统安全事故的发生数量仍占较大比重。其次，高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目的安全事故发生规模趋于增加，玻璃栈道等新兴的高风险旅游项目既存在事故增加的态势，也存在监管主体争议的困境。同时，越来越多的旅游者选择向在线旅游经营者购买旅游产品，但是其线下的旅游安全保障却面临挑战，事故后的旅游安全责任归属也存在较大的争议。而随着中国出境旅游的发展，中国游客在境外遭遇的安全事故频次不断增高。此外，2015年“东方之星”客轮长江沉船事件、2016年台湾地区游览车火烧车事件、2018年泰国普吉岛沉船事件等重大安全事件造成了规模性的游客伤亡，而2019年底突然暴发的新冠疫情对旅游产业造成了沉重的打击，这使社会对旅游安全的关注度不断提高。
由上可见，中国旅游安全形势的变化体现出了复杂性和时代性，依托《旅游法》形成的旅游安全治理体系虽然起到了较好的治理成效，但仍存在进一步优化和修订的空间。主要包括以下3个方面。
第一，旅游行政部门和其他相关部门的安全监管责任需要进一步明确。虽然中国已经通过相关行业领域的法律法规和规范性文件对旅游行政部门的安全生产监管责任进行了明确。同时，中共中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》也要求理清安全生产综合监管与行业监管的关系。在这种制度安排下，安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、其他行业领域主管部门、党委和政府其他有关部门等组织机构具有不同的安全监管职责。但是，地方政府有关部门之间的安全监管认知仍然存在巨大的分歧，不同省份甚至具有完全不同的制度安排。因此，有必要以《旅游法》的修订对旅游行政部门和有关部门的旅游安全监管责任进行更具体的安排，以进一步理清旅游安全监管体制机制，推动旅游安全治理体系的优化。
第二，高风险旅游项目的治理体制需要进一步规范和明确。高风险旅游项目是新世代旅游者的重要选择，它的发展是市场运作的必然。中国已有的法律法规对高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目已有相对明确的监管主体和机制，但是玻璃栈道等新兴的高风险旅游项目不断产生，部分项目缺乏明确的监管依据，而旅游行政部门又没有足够的专业能力去对这些项目进行技术监管。因此，高风险旅游项目的监管主体和机制需要进一步明确和规范，需要能够对新出现的高风险旅游项目形成监管安排。
第三，在线旅游经营者的安全责任需要进一步梳理。在线旅游经营者具有复杂的经营结构，它既承担着在线渠道商的中介角色，具有传统旅行社的招徕功能，也可能介入或不介入线下的旅游服务，由此具有复杂的利益链条和安全保障责任。对于销售境外旅游产品的在线旅游经营者而言，其对境外旅游产品的安全保障责任常常引发争议。在散客旅游市场规模日益增大的时代背景下，由在线旅游业务引发的安全纠纷可能会不断增多。因此，有必要对在线旅游经营者的安全监管进行更为明确的制度安排，并通过《旅游法》的修订予以支撑。

3.3 重视旅游生态影响监管

（唐承财 北京第二外国语学院旅游科学学院，教授、硕士生导师）
2005年8月，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江湖州安吉考察时提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。旅游业是将绿水青山转化为金山银山的有效途径之一。绿水青山是发展旅游的基础，在转化为金山银山的同时，旅游产业所带来的生态环境问题和生态风险被大家所关注。如何保护旅游资源、平衡旅游经济发展与生态环境、生态安全之间的关系引起学界的热议。

3.3.1 加强旅游资源保护性利用

《旅游法》第二十一条明确提出，对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查，但实践中仍然时有破坏文旅资源的现象。针对各地资源破坏情况，须在已有法律法规体系下，制定科学保护和合理利用文旅资源的法规条例。例如，2022年8月，针对旅游旺季自驾游车辆辗压草原形成深深的车辙印难以修复问题，根据《中华人民共和国草原法》和《内蒙古自治区基本草原保护条例》，呼伦贝尔市林业和草原局规定，非抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆禁止在草原上行驶；破坏草原植被的，由县级人民政府草原行政主管部门或草原监督机构责令停止违法行为，限期恢复植被，可以并处草原被破坏前三年平均产值三倍以上九倍以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。

3.3.2 在规划中凸显生态环境保护和生态文明建设

《旅游法》第十八条明确提出，旅游发展规划应当包括旅游资源保护和利用的要求和措施；第十九条明确提出，旅游发展规划应当与环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接；第二十条明确提出，规划和建设环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要。从《旅游法》的多个条款可以看出，其非常注重在旅游规划、旅游项目建设、旅游运营管理等环节中强调生态环境保护、生态文明建设。许多旅游目的地、旅游城市也都非常注重在规划中凸显生态环境保护和生态文明建设。例如，《黄山市“十三五”生态建设与环境保护规划》（2016年）和《黄山区“十四五”生态环境保护规划》（2022年）均体现了黄山市对生态安全和生态环境保护的高度重视。《黄山市“十四五”文化和旅游产业发展规划》提出，“十四五”时期是黄山市落实建设“生态型、国际化、世界级休闲度假旅游目的地城市”战略定位的关键期，到2025年，将黄山市建设成为生态型国际化世界级休闲度假旅游目的地城市。从上述案例可知，不管是旅游发展规划还是区域生态环境保护规划，都在促进旅游城市走生态旅游发展的模式，为旅游城市减少生态环境风险和提升旅游生态安全提供了规划保障。

3.3.3 有效监督和规范旅游目的地的开发建设与运营管理

生态环境是旅游目的地中重要的旅游资源，是旅游活动开展的空间基础。坚守生态保护红线，确保生态安全，是旅游目的地可持续发展的必要条件。旅游项目的不当开发和建设会严重破坏旅游目的地的生态环境，危及区域生态安全。例如，滑雪场的不合理建设会产生毁坏森林、破坏土壤、降低生物多样性等负面效益。旅游活动不可避免地对生态环境产生一定影响，危及生态安全，如游客践踏草坪、乱扔垃圾、随地吐痰等。《旅游法》明确监管部门、旅游经营者在开发经营过程中的保护责任（第二十一条和第四十五条）；导游有提醒游客保护生态环境的义务（第四十一条）及游客有保护环境的义务（第十三条），针对景区有相应的惩罚措施（第一百零五条）。这些都是为了推动旅游目的地生态环境保护和生态安全维护所做的相关规定。但如何有效监督和规范旅游目的地开发建设、旅游项目运营管理，确保生态环境不被破坏，生态安全得以维系，值得未来研究和《旅游法》修订的深切关注。

3.3.4 加强旅游景区承载量的核定与执行

《旅游法》第四十五条指出，“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。”依据《旅游法》，2015年4月原国家旅游局制定和发布了《景区最大承载量核定导则》旅游行业标准，各地纷纷指导A级旅游景区开展最大承载量、瞬时承载量的核算和执行。最大承载量、预约门票制度，一定程度上控制了旅游景区游客数量，减少了对旅游目的地生态安全的威胁。然而，《旅游法》虽然要求景区对最大承载量进行规定，但并没有给出具体指导意见；《景区最大承载量核定导则》虽然做了详细的案例列举，但是缺乏法律效力和操作性。所以，在节假日到来之际，许多景区依然会出现“人从众”的拥挤现象，如何平衡景区每日最大接待量与安全管理的矛盾，建议出台《景区最大承载量核定和管控条例》，加强景区承载量的科学核定和规范执行。

3.3.5 倡导旅游者文明出游

《旅游法》第十三条提出，旅游者在旅游活动中应当爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。该条例对约束旅游者不良行为、倡导文明出游具有一定的作用。然而，受旅游者本身素养层次不齐、旅游基础设施和服务设施不完善等因素的影响，旅游者在旅游活动过程中的各种不当行为时有发生，未来旅游者文明出游仍然是值得关注的问题。

4 《旅游法》的规划促进与景区规范

4.1 旅游规划编制与用地配置规范

（宁志中 中国科学院地理科学与资源研究所，高级工程师）

4.1.1 旅游业是新时代国土空间利用的典型增量类型

伴随数十年的快速工业化、城市化，中国居民收入不断增长，在脱贫攻坚、乡村振兴、生态文明、文化强国等战略引领下，旅游业成为践行“绿水青山就是金山银山”“让文物活起来”理念的科学路径。近20年来，旅游业一直处于市场需求扩张和地方发展诉求强烈、社会投资青睐的发展状态。旅游景区景点、旅游度假区等传统旅游业态快速增长，带动国土空间利用需求不断增长。同时，农业休闲、工业旅游、冰雪旅游、遗产旅游、研学旅行等类型丰富的“旅游＋”“＋旅游”融合发展业态蓬勃发展，驱动城市工商业用地功能置换、乡村闲置资产盘活、城乡旅游休闲空间不断拓展。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新发展阶段，旅游休闲是人民生活质量的重要表征，在中国14亿人口的需求推动下，旅游业仍将是今后较长时期国土空间利用的典型增量类型之一。

4.1.2 旅游业发展空间与用地配置具有特殊性和复杂性

旅游业是依托自然、人文资源，彰显国土空间美丽和中华文化魅力的重要实现形式。旅游资源的空间分布决定了旅游业的生产力布局和空间配置。从宏观层面上看，中国幅员辽阔、历史悠久，各类资源数量多、分布广，不同地域自然与人文资源景观差异形成了宏观尺度空间的旅游吸引力，决定了国家层面的旅游业发展空间布局的基本格局与结构。从中观层面看，城乡地域地理环境、产业结构、社会文化及其演变历史存在明显差异，导致城乡旅游资源的数量规模、类型结构、空间分布存在差异。同时，旅游发展条件与环境完全依托城乡生产、生活、生态系统，这就要求旅游业发展空间配置必须置于国土空间约束之下，并与城镇、交通、文化、水利、生态等空间布局紧密协调。从微观层面看，旅游开发所依托的各类自然和人文资源均具有其本体功能，旅游实际上是这些资源的“增值功能”，旅游空间本质上是一种“融入资源本体功能空间之中的衍生空间”。旅游服务功能与旅游资源本体功能形成的“空间叠加”关系，必然导致旅游活动对资源与环境产生影响，同时也带来了多功能性的混合用地问题。严格意义上说，除主题公园、旅游食宿和“量多、体小、散布”的旅游服务设施外，很难界定出单一性质旅游空间与用地，这也导致旅游用地供给成为了困扰旅游业发展的长期问题。中国基本国情和旅游业自身特点，决定了旅游空间与用地的格局、分布、类型等多重特殊性，给不同空间尺度的旅游业发展空间与用地配置带来了极为复杂的挑战。

4.1.3 《旅游法》应优化对旅游规划编制与用地配置的规范

旅游规划的核心任务是旅游生产力空间组织。《旅游法》第三章共11条分别对旅游规划编制的组织、内容、原则、实施等做出了较为全面的安排，但在解决旅游发展空间与用地配置的特殊性、与国土空间规划制度的适应性等方面存在明显不足。
一是应明确要求旅游资源纳入国土空间规划底图。国土资源保护与利用是国土空间规划、专项规划和其他各类规划的基本任务。随着国民旅游休闲需求的不断增长，各类国土资源的旅游化利用范围、规模等呈现持续扩大趋势，与此同时，资源保护的压力也将增大。在国土空间规划制度下，《旅游法》应衔接相关法律，明确要求旅游资源普查成果应反映到国土空间规划的“一张底图”上，为国土空间的旅游用途管制提供资源信息基础，确保一张蓝图绘到底。
二是应进一步优化旅游专项规划的编制体系。依据中共中央、国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，旅游规划作为国家规划体系中的专项规划类型，必须以国民经济与社会发展五年规划为遵循，并接受国土空间规划的空间性指导与约束。因此，《旅游法》应依据国家规划体系改革意见和有关专项规划功能定位要求，结合旅游业发展实践，明确不同层级行政区、区域和项目旅游规划的依据、性质和功能，及其与其他专项规划之间的关系，进一步优化旅游专项规划编制体系。
三是应提出旅游用地与土地分类的适配原则。旅游活动功能的多样性导致旅游用地的复杂性。旅游用地实际上包括了生态保育、景观农林地等非建设用地和文物建筑、道路广场、文化教育、餐饮住宿、商业零售等建设用地，以“旅游用地”概括旅游业发展空间用途既不科学，也不具有现实操作性。因此，《旅游法》应提出不同性质旅游用地与国家土地分类的适配原则，回应旅游发展现实问题，从法律层面有效解决长期困扰旅游业发展的空间与用地配置问题，提升旅游业治理水平，促进旅游业健康有序发展。

4.2 《旅游法》的景区规范与《旅游景区条例》立法思路

（宁志中 中国科学院地理科学与资源研究所，高级工程师）

4.2.1 旅游景区是旅游产业链组织核心和反映国民生活质量的重要市场主体

自1979年邓小平同志黄山讲话提出“把黄山的牌子打出去”，40年来旅游景区完成了“接待和服务外宾→生活奢侈品→美好生活必需品”的社会经济角色转变[11]。《旅游法》和A级旅游景区评定机制的实施，有力地促进了旅游景区的发展。2013年至2022年的十年间，全国A级旅游景区数量从6604家增至14 196家；景区游客接待量从28.89亿人次增至64.75亿人次（2019年）[12⇓-14]，年均增长14.4%，意味着每位国民年均旅游景区消费约5次。随着中国经济结构的调整优化和国民旅游消费需求的不断增长，旅游景区在旅游产业链中的组织核心作用不断增强[15]，在社会经济特别是消费领域的影响不断上升。旅游景区已成为反映国民生活质量、促进社会经济转型发展的重要市场主体之一。

4.2.2 《旅游法》对旅游景区发展的调节功能与约束作用有限

旅游景区游览拥堵、门票涨价、消费纠纷、人身安全受损、资源破坏等方面的问题长期存在，有些问题一度成为社会热点。此外，旅游景区违法违规建设、产权纠纷、私设景区等现象也多有发生。这些问题与现象凸显了《旅游法》规范旅游景区发展方面的局限，一是该法约束对象为整个旅游业，虽然从旅游景区开放条件、门票定价与经营项目收费、游客承载量等方面做出了规定，但无法对旅游景区开发、建设、经营与管理等全过程行为做出系统性约束。二是该法现行条款内容的法律约束性不强，如旅游景区开放条件的认定主体与程序缺失，导致在行业管理实践中无法操作。三是随着旅游消费需求规模与结构变化，依托不同类型、权属、空间投资建设旅游景区的模式逐渐多元化，旅游景区数量、游客接待量成倍增长，但现行法律的调节功能滞后供求关系调整，旅游景区开发建设受国土空间规划的约束不断增强。随着旅游景区消费与人民群众日常生活密切程度不断加深，亟须研究制定《旅游景区条例》，以此形成以《旅游法》为上位法、《旅游景区条例》《旅行社条例》为支撑的旅游业法律法规基本体系。

4.2.3 《旅游景区条例》立法思路与重点

旅游景区承担了资源开发与保护、交通与游览以及相关服务等综合功能，既涉及资源与空间利用、建筑与设施建设，也涉及吃住行游购娱等众多消费活动。因此，《旅游景区条例》应立足旅游景区建设与经营全过程，明确行政管理、投资建设、经营服务和游客等多主体关系，规范资源利用与保护、设施建设与维护、活动安全、消费服务、市场监管等行为，重点解决资源开发许可、开放法定程序、安全监管处置等问题。以此清晰界定各主体的责任边界，完善旅游景区市场化发展机制，全过程监管旅游景区的运行，促进旅游景区高质量可持续发展。
一是景区资源的开发许可。40多年的实践证明，科学合理的旅游休闲开发，是践行“让文物活起来”和“生态保护和生态旅游相得益彰”的重要途径。国土、林业、水利、文物等现行法律法规均允许在一定限制条件下，对其资源进行旅游休闲利用。因此，《旅游景区条例》应衔接相关法律法规，对自然生态、文物文化、工程设施等资源的旅游开发权利的让渡、转移做出科学安排，从法律层面明确相关资源开发原则、范围、强度与许可程序等，以此从源头上规范旅游景区开发建设行为，促进旅游与生态、文化、工业、农业、商业、卫生、体育、科教等领域的融合发展。
二是景区开放的法定程序。《旅游法》第四十二条规定了景区开放应当具备旅游设施、安全设施、环境保护设施、安全风险评估、生态保护措施以及法律、行政法规规定的其他条件，但其作为上位法并未对景区开放程序作出规定，仅要求“听取旅游主管部门的意见”。在景区发展实践中长期存在游乐设施验收、安全风险评估等开放条件审查主体缺位现象，同时在单一条件具备后，“听取旅游主管部门的意见”的主体部门不详，导致“野景区”“私设景区”等现象时有发生。因此，一方面亟须《旅游法》对景区开放程序做出修订补充，另一方面需要在《旅游景区条例》中做出详细规定，以规范景区开放和市场运行秩序。
三是景区各主体的责任边界。旅游景区类型的多样化，导致其资源权属、空间利用、用地供给、项目建设、设施安全、价格管理等开发建设和经营服务行为的复杂性，其管理涉及自然资源、林业、水利、交通、城乡建设、文化和旅游、文物、市场监管、发展改革等诸多行政管理部门。同时，景区具有服务功能多样化、设施建设动态化、活动人流集聚化和行政监管交叉性特点，亟须从法律层面清晰界定政府相关部门、景区管理主体、游客等各主体的责任边界。景区人身安全事故及其引发的纠纷时有发生，亟须依据景区游览环境与行为特点，对相关不安全行为的责任性质与安全事故纠纷处理程序等作出较为详细的规定，以此促进文明旅游、责任旅游、安全旅游、和谐旅游。
四是景区资源保护与安全监管处置权。景区在资源开发经营的同时，必须履行资源保护义务。在景区发展的长期实践中，管委会、管理处等政府派出机构、地方国有企业在景区管理经营主体中的比例达到51%[14]。虽然中国现行相关法律法规对资源的权属与监管责任均作出了明确规定，但由于景区经营日常性与资源接触性特点，导致相关资源保护与监管目标无法以巡查、抽查等方式实现。在现实操作中，除公安部门在部分景区设立警务处外，其他资源保护与安全监管已形成了景区经营管理主体“代管”的事实。但景区的“标识警告”“口头劝告”无法真正履行“制止”资源破坏与安全隐患即时行为的责任，亟须对景区资源保护与安全监管处理做出法定安排，以此提升旅游业现代化治理水平。

5 《旅游法》的幸福感保障与私法改革路向

5.1 建立满足旅游者美好生活需要的法律保障

（粟路军 中南大学商学院，教授，博士生导师）
习近平总书记在党的二十大报告中指出，十年来中国人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，并强调应增进民生福祉，提高人民生活品质，不断实现人民对美好生活的向往。《“十四五”旅游业发展规划》提出，中国将全面进入大众旅游时代，旅游业成为具有显著时代特征的幸福产业，我们应以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，加快旅游强国建设。作为“五大幸福产业”之首，旅游业是满足人民美好生活需要的重要手段，在提升人民获得感和幸福感方面发挥着至关重要的作用。

5.1.1 满足旅游者追求美好生活需要的工作要点

旅游业要满足旅游者追求美好生活的诉求，应从旅游地、旅游经营者、旅游从业人员和旅游者等方面着手。首先，旅游地作为为旅游者提供食住行游购娱等服务的一定空间范围内的综合体，应该承担起“主人”的角色，塑造好客的形象，为旅游者提供完善的旅游接待设施和服务，加大旅游地卫生、交通运输、网络、公共休息设施等公共服务的供给力度。但在现实中，很多旅游地并没有对自己的这一角色给予足够重视，从而导致旅游地服务水平严重滞后，无法满足旅游者的需求，这在侧面也反映了习近平总书记指出的“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。而要改善这一问题，旅游接待能力与旅游接待需求存在严重矛盾的旅游地应尽快提升本地旅游接待设施和服务水平，相关政府部门对这些旅游地的旅游设施建设应给予大力支持。
其次，旅游经营者作为为旅游者提供商品或服务的主体，应该完善自身服务能力，保障旅游者合法权益，满足旅游者个性化需求，开发公益旅游。旅游经营者应该通过明码标价等措施为旅游者提供透明化服务；不定期举办优惠促销活动来吸引更多旅游者，使旅游者能够以更实惠的价格来旅游；积极履行旅游地社会责任，针对低收入群体进行定点扶持，通过政策资助或公益旅游等形式，帮助更多低收入者参与到旅游活动中来，以实现更大范围旅游者幸福感的提升；旅游产品供给应突出丰富性和变动性特点，以适应不同旅游者的多样化需求；相关部门要加强对旅游经营者的监督和管理，完善旅游者投诉通道，切实维护旅游者的合法权益。
再者，旅游从业人员作为为旅游者提供直接服务的主体，他们能够和旅游者直接接触、产生更多联结。因此，旅游从业人员不仅要增强服务意识、提升服务水平，为旅游者提供优质服务。同时，也需要与旅游者培养良好的关系，及时了解旅游者最新的诉求，从而促进旅游服务的升级。
最后，旅游者在旅行时应该遵循文明旅游的义务，不损害其他旅游者的合法权益。旅游地、旅游经营者、旅游从业人员和旅游者4个主体在满足旅游者追求美好生活需要中缺一不可，少了任何一个环节，旅游者追求美好生活的需要都无法实现。

5.1.2 《旅游法》在保障旅游者幸福感方面的优化

旅游业要满足旅游者追求美好生活的需要、保障旅游者幸福感，还需在法律层面做出规定。旅游业作为重要的“幸福产业”和“大健康产业”，应该将旅游业满足旅游者追求美好生活的需要以及保障旅游者幸福感的重要作用摆在更加显要的位置。未来《旅游法》可以将保障旅游者幸福感放在第一章“总则”的第一条，将旅游者幸福感与旅游者合法权益并列，以突出其重要性。此外，要保障旅游者幸福感，《旅游法》未来还可以从以下几个方面进行优化。
首先，旅游地方面。现行《旅游法》对旅游地或旅游目的地的角色仅仅只在第六章旅游安全的第七十七条中有所提及，这表明旅游地在旅游业发展中的重要性在过去并未得到足够重视。在《旅游法》的未来修订中，旅游地承担的角色应该有所体现，针对旅游地食住行游购娱等环节的服务应该提出具体的要求，从而在法律层面为保障旅游者幸福感提供旅游地方面的支持。
其次，旅游经营者方面。现行《旅游法》在第二章“旅游者”、第三章“旅游经营”、第六章“旅游安全”、第八章“旅游纠纷处理”等方面对旅游经营者的应尽义务和合法权益等提出了详细要求。未来需要完善的地方就在于增加为旅游者提供的优惠促销和为低收入群体提供的公益旅游等方面。旅游产业作为“五大幸福产业”之首，旅游经营者应该以满足旅游者的美好生活需要、保障旅游者幸福感为发展导向，提升自身的公益属性，为提升人民获得感和幸福感、实现共同富裕发挥重要作用，因此，旅游经营者的优惠促销和公益旅游等服务需要以法律形式进行规定。
再者，旅游从业人员方面。现行《旅游法》在第十四条、第二十七条、第七十二条、第八十五条中对旅游从业人员的权益保护、职业教育、服务行为等做了要求。其中，旅游从业人员的服务行为仅用一句话概括，并未详细展开，导致其无法对旅游从业人员的行为规范给予指导。这与现实中经常报道的旅游从业人员和旅游者之间的冲突现象是相违背的。类似的冲突现象危害极大，对旅游从业人员的未来发展、旅游经营者和旅游地的声誉及形象都会产生极大的损害，更重要的是大大降低了旅游者幸福感，这明显与旅游产业的发展初心相违背。因此，《旅游法》在未来应以保障旅游者幸福感为宗旨，针对旅游从业人员的服务行为要求做出更加具体的规定，从而对旅游从业人员的行为规范做出具体要求。
最后，旅游者方面。现行《旅游法》针对旅游者的合法权益和应尽义务等方面做了非常具体的规定。未来修订可以针对旅游者的文明行为、保障其他旅游者的合法权益等方面做出更加明确的规定，以保障更多旅游者的幸福感。

5.2 旅游私法的问题与路向

（申海恩 中国政法大学民商经济法学院，副教授）
作为一部集促进法、监管法与交易法为一体的综合性立法，《旅游法》涉及旅游市场交易、旅游者人身财产权利保护的规范属于传统私法范畴，可谓之为旅游私法；涉及旅游规划、市场监管、旅游安全的规范属于传统公法范畴，可谓之旅游公法。旅游私法与旅游公法，如车之两轮、鸟之两翼，相辅相成，推动旅游行业健康、持续发展。在《旅游法》颁行十周年之际，拟结合旅游私法理论与实践发展过程中存在的值得重视的问题，探索旅游私法当下问题的解决路径以及未来发展的方向。

5.2.1 旅游私法可操作性弱及其标准化路向

旅游私法集中体现为《旅游法》第五章“旅游服务合同”的相关规定上，虽然无论从问题针对性还是从规范完整性上来看，旅游私法在可操作性上较之于其他旅游立法都有较明显的优势，但无论是规则的完整性还是可操作性上还都有较大的进步空间。
旅游私法可操作性弱的问题根源于两个方面：其一，客观上中国旅游市场发展时间较短，基础较差，旅游市场的不成熟与旅游经营方式、消费升级迅猛发展之间存在着巨大的反差，各种发展阶段面临的问题叠加，既有炒团、卖团、欺诈旅游者等初级市场典型问题，也有交易平台经营者与旅游服务提供者、旅游者之间纠纷等发达市场问题。这些问题的叠加，导致旅游私法立法时不得不采取摸着石头过河的思路，对部分问题留白，以待市场逐渐成熟来消化初级市场问题。其二，中国立法机关历来存在着“宜粗不宜细”的立法倾向，国家层面立法只解决大方向、普遍问题，而不涉及具体问题。但在执法、司法机关面对的又都是具体问题这一前提下，所谓的大方向并不能给各级部门以明确的指引。
为此，可以尝试通过行业标准、司法解释等推动旅游私法裁判的标准化，提高旅游私法的可操作性。《民法典》第五百一十一条第（一）项就赋予行业标准非常重要的地位，在合同约定不明确的情况下，即可以行业标准来填补旅游服务合同的质量漏洞。在比较法上，德国法院系统就曾针对旅游服务瑕疵制定过极为详细的瑕疵减价标准，如德国美茵河畔法兰克福即在1985年就曾经颁布过详细的旅游瑕疵减价表[16]，该表格于1994年修改后一直沿用至今，对旅游服务瑕疵问题的标准化处理贡献极巨。中国由于幅员辽阔，地区差异较大，完全可由各省、自治区、直辖市根据实际情况制定和完善旅游服务瑕疵赔偿标准，既可以弥补旅游私法操作性不足的缺陷，也可以为将来《旅游法》的修改完善积累经验。

5.2.2 旅游私法发展性差及其软法配置路向

通常来讲，规范欠缺可操作性，为相应问题的解决留下了较大的调整空间，规范的发展性会比较好，比如在诚实信用原则的基础上就可以衍生出如缔约过失责任、权利不得滥用等规范。但旅游私法在可操作性弱的同时，其发展性也较差。举例来讲，《旅游法》第六十五条规定，“旅游行程结束前，旅游者解除合同的，组团社应当在扣除必要的费用后，将余款退还旅游者”。本条原本拟规定旅游者任意解除权，但该条文并未像《旅游法》第六十六条那样明确授权，更未像《民法典》第七百八十七条那样明确规定任意解除权。为此，该条立法之宗旨极不明确，而相应地该条所规定的“扣除必要的费用”存在可操作性较弱的问题，也因此并不容易确定何种情况扣除费用、扣除多少费用。究其根本症结，本研究认为，旅游私法发展性较差的根源在于立法宗旨不明，《旅游法》第一条之“保障旅游者和旅游经营者的合法权益”虽难谓之错，但模棱两可，存在隐患，限于篇幅，此处不赘。
旅游私法的发展性较差根源于立法宗旨不明，短期之内难以有极大程度的扭转。为此，本研究建议，通过像旅游业发展纲要、旅游行业公约等非强制性软法的有序推进，将相对于经营者的有利于旅游者合法权益保护，相对于公权力机关的有利于经营者合法权益保护的旅游法宗旨形塑为习惯法，将旅游的假期浪费损害赔偿、精神损害赔偿逐步纳入软法当中，通过法理演进，加强旅游私法的发展性。

5.2.3 旅游私法地方性过强及其国际化路向

任何国内立法都当然以解决本国问题为基本面向，这虽然无可厚非，但像现代旅游市场这样天然具有国际性的调整对象，将立法视野主要局限于零负团费、旅游购物等国内问题，而无视国际上关于网络链接式旅游交易关系中旅游者的权益保护问题，将会极大地限制中国旅游企业在国际市场上的竞争力以及保护自身权益意识和能力的提升。例如，《旅游法》起草过程中，关于不可抗力向旅游者退款范围的问题，部分旅行社即提出无法从境外目的地旅游服务提供者处退款的理由。国内法和境外法之间可能存在的巨大差异，导致旅游企业经营上所处的困境，是旅游私法必须放大立法视野、采取国际化路向的根本理由。此外，旅游私法本质上是交易法，像买卖合同这样的交易法天然地具有统一法的性质，内在逻辑一致。旅游私法未来的发展一定要高度重视其国际化路向。
中国《旅游法》的旅游私法部分对1990年欧盟《包价旅游指令》多有参考，而后者在《旅游法》施行后两年升级为2015年欧盟《包价旅游和相关旅游安排指令》。自2011年以来，联合国世界旅游组织一直致力于构建旅游者与旅游组织者权益保护国际法律统一规范，在2019年通过了《旅游道德框架公约》，2022年通过了《游客保护国际守则》。中国《旅游法》的发展，特别是旅游私法的发展既要着眼于解决国内旅游市场存在的问题，同时必须要将国际旅游市场发展纳入到考虑中来，从中汲取有益的养分，为中国未来在国际旅游私法规范制定中发挥重要作用奠定基础。

6 结束语

《中华人民共和国旅游法》是旅游业高质量发展的基本保障。本研究以《旅游法》实施十周年为契机，从《旅游法》主要内容出发，围绕旅游综合协调机制、旅游新业态、旅游规划与促进、旅游者、旅游监督管理、旅游安全等进行讨论，重点聚焦于新形势与新业态、立体监管与专项深化、规划促进与景区规范、幸福感保障与私法改革路向，对《旅游法》未来修订方向展开讨论。研究认为：（1）旅游综合协调机制亟待优化，坚持精细治理、多元治理和智慧治理。增加对旅游权利的阐释、推动立法精神向协同提升发展转变、加强对新业态的关注与引导、完善相关配套与实施细则；坚持包容审慎原则，密切关注旅游新业态发展。（2）从全过程、全方位、多主体、多方式、多领域强化和优化旅游立体化监管。深化旅游安全监管，进一步明确旅游行政部门和其他相关部门的安全监管责任、高风险旅游项目的治理体制、在线旅游经营者的安全责任；加强旅游生态影响监管，平衡旅游经济发展与生态环境、生态安全之间的关系。（3）优化对旅游规划编制与用地配置的规范。重点解决旅游资源的开发许可、开放法定程序、主体边界责任、安全监管处置等问题。（4）建立满足旅游者美好生活需要的法律保障。从旅游地、旅游经营者、旅游从业人员和旅游者角度出发保障旅游者幸福感。（5）旅游私法的可操作性弱、发展性差、地方性过强，可从标准化、软法配置、国际化方向开展探索。
当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境严峻复杂，新冠肺炎疫情影响广泛且深远，全球旅游业不确定性明显增加。中国国内发展环境也经历着深刻变化，旅游业发展不平衡不充分的问题仍然突出。在多重压力下，中国旅游业虽处于重要战略机遇期，但仍然面临着诸多挑战，而旅游经济的创新迭代，更是要求《旅游法》不断地修订完善。《旅游法》的实施使得旅游者享有更充分的权利，旅游者的守法意识也有一定程度的增强。然而，旅游业的预警机制和安全监管如何确立?针对露营旅游、房车旅游、智慧旅游等诸多旅游新业态的规范引导如何建立?旅游资源开发、旅游用地等具体问题如何得到正确的规范、保障与改善?在互联网、数字经济背景下旅游业的信用环境应当如何得到提升?未来《旅游法》的修订与完善如何顺应新时代的政治、经济、社会发展需求以更好地发挥旅游业的积极作用?诸多问题还需深入思考与探讨。只有依法治旅、依法兴旅，坚定贯彻落实《旅游法》，才能实现旅游业高质量、可持续发展。

感谢北京联合大学旅游学院硕士研究生程金燕、北京第二外国语学院MTA/MBA教育中心MTA研究生刘文静、中南大学商学院博士研究生叶成志、北京第二外国语学院旅游科学学院硕士研究生刘怡君为本文所作的贡献。

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