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2025 , Vol. 15 >Issue 2: 368 - 382

DOI: https://doi.org/10.12342/zgstly.20240302

Destination Management

Development mechanisms and governance strategies for cross-border tourism destinations from a path dependence perspective: A case study of Maoshan Scenic Area

  • Xie Weiyu ,
  • Yu Tao , *
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  • School of Architecture and Urban Planning, Nanjing University, Nanjing 210000, China
* Yu Tao. E-mail:

Received date: 2024-11-01

  Revised date: 2025-02-28

  Online published: 2025-05-20

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Abstract

The conventional path of promoting regional cooperation as a leading strategy often fails to meet the developmental needs of cross-border tourist destinations. This study explores the characteristics and development paths of cross-border tourist destinations by examining their developmental and governance background. Based on the theory of path dependence, an evolutionary model is constructed to analyze the risks of development path’s rigidity. Using an empirical analysis of the development models and governance systems of the Maoshan Scenic Area, the study summarizes its evolutionary characteristics and proposes optimization strategies. The findings reveal: (1) the development paths of cross-border tourist destinations are driven by multiple factors, including resource endowments, key events at critical moments, and regional governance models. These destinations exhibit significant path dependence due to limited resource integration, fragmented governance models, and administrative boundary divisions. (2) The evolution of development paths demonstrates clear heterogeneity, shaped jointly by initial conditions and key events at critical moments. While some cross-border tourist destinations achieve positive path locking through resource optimization and governance innovation, others fall into negative path locking due to insufficient resource integration and poor interregional coordination. (3) In terms of evolutionary mechanisms, initial conditions, such as tourism resource endowments, reinforce path dependence through increasing returns to scale, laying the foundation for development. Meanwhile, random events act as external disturbances to promote path adjustments and transformations. Based on these findings, the study proposes three optimization strategies: strengthening top-level design, exploring differentiated development paths, and establishing innovative coordination and management systems. These strategies aim to mitigate homogeneous competition among cross-border tourist destinations and achieve unified planning and benefit-sharing as core objectives.

Key words： cross-border tourism destinations; path dependence; development mechanism; spatial governance; path locking; evolutionary economic geography; Maoshan Scenic Area

Cite this article

Xie Weiyu , Yu Tao . Development mechanisms and governance strategies for cross-border tourism destinations from a path dependence perspective: A case study of Maoshan Scenic Area[J]. ECOTOURISM, 2025 , 15(2) : 368 -382 . DOI: 10.12342/zgstly.20240302

1 引言

二十大以来，文旅融合和跨界旅游的联系逐渐加深[1-2]，旅游经济活动的无界化和城市区域一体化的发展趋势不断加强，不同行政区之间的合作也不断深化，特别是中国正经历着从行政区经济向区域经济转变的过程，为跨行政区旅游目的地开发提供了巨大的发展契机。一方面，跨界旅游目的地作为一种特殊形态的旅游景区，其发展转型迫切需要从战略性论述走向具体的地方实践；另一方面，2024年党的中央一号文件中明确指出应当实施文旅深度融合工程以推进乡村旅游聚集区建设。因此，检视跨界旅游目的地的发展机制，探索新时代背景下的新发展模式成为亟待解决的重要问题。
长期以来，基于跨界旅游目的地的特殊属性，其发展机制和管理模式因地而异[3]。受资源禀赋和区域条件的影响，不同跨界旅游目的地的发展预期和规划路径各有不同。截至2022年，跨界5A级旅游景区已达到69个，即中国每5个5A级旅游景区中就存在一个跨行政区的旅游景区，其发展模式多通过资源禀赋和政策扶持而非市场竞争实现。因此，当政策红利被冲淡稀释后，跨界旅游目的地将面临潜在的政策和资本投入风险。目前，中国针对跨界旅游目的地的研究主要集中于行政区冲突与管理模式的实证分析，重点探讨资源整合不充分、利益分配不均等现实问题。这类研究虽然揭示了跨界旅游目的地在治理中的短期优化需求，但对其长期发展过程中可能出现的路径依赖和路径固化问题关注不足。作为城乡社会网络中的复杂产物，跨界旅游目的地不仅在地理空间上体现出跨区协作与资源整合的潜在优势，同时在开发模式和治理机制中也展现出显著的路径依赖特征。现有研究在跨界旅游目的地路径演化的理论框架构建和实证分析方面尚显不足，对于如何突破路径固化并实现良性路径循环的探讨尚不充分。因此文章尝试以演化经济地理学中的路径依赖理论和分析方法为基础，构建跨界旅游目的地发展演化的分析框架，并结合茅山风景名胜区的实证案例，以期管窥当前跨界旅游目的地发展模式固化的内生原因，为各跨界旅游目的地的转型发展提供参考。

2 跨界旅游目的地的特征和发展路径

2.1 跨界旅游目的地的特征

跨界旅游目的地是政治、经济、环境、空间等各种因素相互作用而形成的一个相对平衡的复杂区域系统，其发展通常涉及地理环境、人文历史等相关背景，其相对统一性受到行政区域界线的影响。这些景区通常跨越多个行政区，形成了一种跨界旅游目的地的特殊形态。跨界旅游目的地的边界具有双重特性，既受自然地理界线的影响，又受历史沿革中的人为行政区域界线的限制。这种特殊的地缘关系导致跨界旅游目的地出现了多样化的形态，包括内部跨行政区型旅游目的地、行政区边界线型旅游目的地、分散型旅游目的地、边界型旅游目的地[4]。跨行政区旅游目的地的特点在于旅游资源共享与行政管理分割，这导致了不同行政区之间合作形式松散。由于行政区经济的制约，跨界景区常常遭受分割规划、开发和管理的影响。相邻行政区竞相争夺景区的开发与管理权，使跨界景区成为争夺焦点，并导致各方在自然生态保护等问题上相互推诿责任，从而引发所谓的“公地悲剧”。

2.2 跨界旅游目的地的开发类型和治理模式

跨界旅游目的地的开发类型根据旅游景区的开发目标和功能属性可以分为两大类：经济导向型和保护导向型。经济导向型包括组合式风景区和旅游度假区，通过人为整合，将景区从行政区划中独立出来，以盈利为主要目的，由企业管理运营。保护导向型包括风景名胜区、自然保护区、国家森林公园和国家重点历史文物保护单位，以山地、湿地、海洋、湖泊、森林等生态环境为核心载体，其内部的生态和文化保护优先于经济开发，旅游资源在地质构造、水文条件和人文环境等方面相互联系，形成统一的有机体，通常由文物局、林草局等专门机构或旅游管理委员会管理。开发与保护之间的权衡问题在这一模式中尤为突出。
跨界旅游目的地的治理模式基于政府、企业、社会群体的划分模式可归纳为单方政府主导模式、各属地政府分区治理模式、管委会治理模式和企业主导模式等。单方政府主导模式的旅游目的地由于旅游资源在行政边界两侧分布不均，占据主要资源的一侧虽然具有开发主导权，但由于经济发展相对滞后和边界屏蔽效应，景区规模通常较小。各属地政府分区治理模式则是在交通可达性提高的基础上，多行政区各自为政的治理模式。管委会治理模式是指通过设立专门的管理委员会来协调跨界旅游目的地开发和管理中的冲突与矛盾。此类管理委员会通常包括两种类型：一类由上级政府设立，旨在跨区域层面协调地方行政主体间的利益关系；另一类由地方政府设立，作为其派出机构，具体负责景区的开发和管理事务。企业主导模式则是政府将开发运营权给予企业，以期盘活跨界景区，引入大型开发项目，创造经济效益的治理方式，其风险和利益并存（表1）。
表1 跨界旅游目的地的开发类型和治理模式

Tab. 1 Development types and governance models of cross-border tourism destinations

开发类型 类型划分 治理模式 类型划分
跨界旅游
目的地
开发类型		 经济导向型
跨界旅游目的地		 组合式风景区 跨界旅游
目的地
治理模式		 单方政府主导模式
旅游度假区 各属地政府分区治理模式
保护导向型
跨界旅游目的地		 风景名胜区 管委会治理模式
自然保护区 企业主导模式
国家森林公园
国家重点历史文物保护单位

2.3 跨界旅游目的地的发展路径固化风险

跨界旅游目的地的开发逻辑建立在景区的固有资源禀赋、政策介入及一些随机事件的发生上。景区的开发建设投资来源于景区开发的预期价值，由属地各政府或其派出机构（如管委会）通过设立开发公司、国有资产投资公司等准公共管理机构推进[5]。
从跨界旅游目的地的开发和治理模式可以看出，其开发和治理方向经历了“各属地政府-单方政府-管委会-企业”的逐步过渡，实际上是自上而下的政府治理体系向市场主体逐级让渡自由裁量权的分权化过程。国外学者大多认为跨界旅游目的地的发展应当立足国际视野，相关研究视角逐渐从边境旅游中的跨界旅游目的地的冲突问题[6]、多元利益主体跨界旅游整合[7]、区域经济发展[8]、国家领土政治[9]等大范围跨界旅游研究转向关注跨国界伙伴关系构建[10]、旅游目的地形象建设[11]等地方文化和国际关系建设的研究。中国学者普遍认为跨界旅游目的地应当通过行政区域界线的调整、跨界的资源整合等方式实现融合发展，例如林夜和汪驰[12]以“皖南川藏线”为例探索乡村振兴背景下乡村旅游业的融合发展路径，杨效忠等[13]通过测度天堂寨的交通可达性研究跨界旅游目的地的边界效应，王兆峰等[14]通过对武陵山区的微观机制研究指出跨界旅游合作扩大了旅游的场和域。彭红松等[15]则以四川、云南省交界处的泸沽湖为研究对象构建跨界旅游目的地空间结构网络模型。然而当前实践中对跨界旅游目的地面临的诸多问题，如同质化、责权不清、矛盾积累、社会参与缺失等尚缺乏相应的指导理论和实证研究，发展路径和阶段的单一化等问题凸显。
从既有研究总结现今跨界旅游目的地的发展阶段，主要为尚待突破阶段、破局起步阶段和成熟合作阶段。尚待突破阶段的跨界旅游目的地合作较浅，合作形式主要是相互独立的运营，缺乏深层次的协同机制，虽已有一定的联合开发协议，但在实际操作中仍多为形式上的合作，尚未形成实质性的协同发展，这一阶段的特点是合作意愿和能力不足，管理体制较为分散，导致发展步伐不一致。破局起步阶段的跨界旅游目的地开发通常需要通过法律保障和企业运作的结合来实现，此阶段的显著特点是法治手段的介入和统一管理机制的建立，以促进资源的高效利用和管理；成熟合作阶段主要由政府主导，通过跨区域多元合作模式实现开发，这一阶段的核心在于行政层面的高度协作，形成统一的战略目标和合作机制；各阶段的发展路径总体呈现出从初步合作到深度协同的过程，这也成为了当前跨界旅游目的地发展路径的路径依赖（图1）。
图1 跨界旅游目的地的开发路径和治理逻辑

Fig. 1 Development path and governance logic of cross-border tourism destinations

然而，市场的风险程度是不可预知的。从行政区域界线的调整到大型战略项目的入驻，从属地各政府独立运营到管委会与政企社合作模式的线性发展，其合理性建立在对空间需求、市场需求和经济社会发展需求的预测基础上。然而，这种预测难以实现各方面的精准把控，因此屡屡引发“公地悲剧”现象。其根本原因在于对开发模式和治理模式的认知固化，导致跨界旅游目的地发展路径和阶段单一化。

3 理论引入：基于路径依赖的分析范式

3.1 路径依赖理论的内涵与运行机制

路径依赖（Path Dependence）指一个系统因外部偶然事件的影响，而沿着某一特定路径发展并自我强化的现象[16]。这一概念最早源自生物学，后被引入到经济学，20世纪70年代由美国经济学家保罗·大卫首次引入社会科学，后来由诺斯引入到制度变迁分析中。
路径依赖理论最早被用于分析技术变迁，其概念类似于物理学中的惯性，描述了过去选择对当前和未来的影响。一旦进入某一路径，系统往往会沿着该路径持续演进。国内外不同学者对路径依赖的定义有所不同，但基本上都认同其是一种状态和过程，是历史事件对系统发展轨迹的影响。路径依赖在发展过程中会持续强化，并可能诞生新的路径。路径依赖的形成经历了预先形成、形成、发展和锁定阶段[17]，随着关键节点事件的出现，路径发展的走向会被影响，从而产生锁定的突破，而锁定的突破又可能衍生出新的路径[18]。
路径依赖的运行机制主要包括初始条件、启动机制、锁定状态以及退出闭锁等4个要素[19]。初始条件指的是影响系统发展轨迹的偶然事件，这些事件在系统形成初期起到关键作用；随之而来的是启动机制，即系统变化过程中的报酬递增和自我强化机制，这些机制推动着系统沿着已选择的路径不断发展和加强；接着系统进入锁定状态，这一状态受初始选择的影响，可能使系统进入良性循环轨道并持续优化，也可能导致系统陷入低效率或无效率的错误路径。当系统处于无效率状态时，只有通过外部力量的干预，才能实现路径的替代，从而退出闭锁状态。

3.2 路径依赖理论的旅游学应用

路径依赖理论在旅游领域的研究中得到了广泛应用。已有研究强调路径依赖不仅是一种历史事件的累积效应，还涉及资源禀赋、技术创新、制度环境和市场需求等多种因素对旅游发展的锁定与突破[20]。现有研究重点关注系统的历史性选择如何影响当前及未来的发展路径，同时强调路径依赖对旅游地快速发展与路径锁定之间的双重作用。
路径依赖在旅游领域的研究发现可以总结为3个方面：第一，路径依赖通过历史性资源利用推动旅游地发展。旅游地的发展路径通常受资源禀赋和早期开发模式的选择制约，这些选择在发展的初期通过资源整合和优势强化推动了旅游地的快速崛起。Flood 等[21]指出，触发事件能够整合区域资源，形成新的产业路径，而这一过程常伴随路径依赖的强化。金阳等[22]的研究表明，高资源禀赋城市更易实现路径创造，而低资源禀赋地区则可能陷入路径锁定。第二，路径依赖通过技术与市场机制推动产业延续。技术创新和市场机制的协同作用能够加强路径的自我强化。Berard-Chenu等[23]研究了法国滑雪产业，发现人工造雪技术的应用显著提升了滑雪旅游的可持续性，但同时也强化了行业对这一技术的高度依赖，从而使其路径延续与锁定并存。此外，Booyens等[24]的研究表明，市场力量与政策创新正在推动南非旅游业从碳密集型路径向低碳路径转型。第三，路径依赖通过治理机制和制度环境重塑旅游模式。旅游治理制度的设计和变迁深刻影响了旅游地的路径演化。汤利华[25]分析了北京市旅游市场监管制度的变迁，发现其旅游市场监管制度经历了从单部门管理到多部门综合监管的转型，这一过程不仅反映了治理路径的突变，还揭示了关键节点事件在推动路径突变中的作用。此外，周思悦等[26]研究了乡村治理模式，指出在乡村旅游发展中，多重锁定机制（如认知、经济和治理锁定）使得路径依赖进一步深化，导致地方旅游模式的创新能力受限。
路径依赖理论已被广泛应用于旅游领域，但在跨界旅游的研究中仍存在明显的局限性。现有研究多关注单一地区或产业的路径锁定问题，而对多行政区跨界旅游目的地的路径依赖特征及治理模式讨论不足。在路径锁定的突破策略方面，国内外研究尚未充分运用区域协调发展和多主体协同治理的分析框架，缺乏对跨界旅游复杂性与动态性的深入分析。因此，在路径依赖的视角下，跨界旅游目的地应当如何探索可持续的发展路径，有待进一步探讨。

3.3 跨界旅游和路径依赖

城市空间和旅游产业的融合发展是一个连续的过程，受到政治要素和市场化改革的影响。因此，跨界旅游的发展模式也不可避免地呈现出路径依赖的特性。基于路径依赖的基本过程，跨界旅游目的地发展的路径依赖演化模型可以分为4个阶段：路径预先形成阶段、路径形成阶段、路径发展阶段和路径锁定阶段（图2）。路径是一个不断运动并达到稳定阶段的动态过程，“初始条件”和“关键节点事件”是旅游活动和旅游目的地产生的重要刺激因素。初始条件是跨界旅游目的地发展的基础要素，包括自然资源、人文环境、区位优势以及历史遗留的经济社会条件等。初始条件为发展路径的形成奠定了静态的资源和环境基础。跨界旅游景区通常拥有丰富的自然或文化旅游资源，以及显著的区位优势和经济基础。随着当地居民、企业家和政府越来越多地参与开发旅游景点、提供旅游服务和规范旅游市场，跨界旅游目的地的发展路径将逐步形成。
图2 跨界旅游目的地发展的路径依赖模型

Fig. 2 Path dependence model of cross-border tourism destination development

在跨界旅游目的地空间发展的演进过程中，其发展会自然催生旅游经济活动的空间集聚性和网络外部性现象，这些现象会进一步对地方旅游产业的演化产生深远影响，并在此过程中触发“规模报酬递增效应”，并可能强化和推动旅游区内旅游产品、部门及制度的路径依赖增长。然而，随着跨界旅游目的地内部各行政区的同质化或可替代旅游产品的涌现，跨界旅游目的地的吸引力和品牌形象可能受到影响。与此同时，空间集聚所引发的租金飞涨、劳动力成本上升、市场竞争加剧以及潜在的制度性壁垒，都可能成为旅游企业在资金或制度层面的难题。因此，在增长过程中，跨界旅游目的地可能会沿着两种截然不同的路径发展。
第一条路径倾向于维持一种稳定的、自我复制的状态，这种方式强化了现有主导旅游产品和相关旅游机构的刚性，使得内生变化或创新的空间极为有限。其后果是，当地旅游产业可能逐渐丧失竞争力，难以适应多变的市场环境和外部冲击，进而产生负面的锁定效应，最终导致产业的停滞甚至衰退。此外，这种路径还可能对当地的产业环境造成制约，限制新旅游产品、部门或相关机构的涌现。相对而言，第二条路径则呈现出更为开放和动态的特征，它允许新的旅游产品、部门或配套机构在内部发生变革和创新。通过这种动态路径的发展，旅游产品、部门和制度能够共同进化，形成累积效应，推动当地旅游业进入一个新的发展阶段，实现更为持久和健康的增长。
在跨界旅游的发展过程中，路径依赖可能因作用方式的不同而同时产生正负效应。例如，跨界旅游目的地所在的各个行政区充分利用各类自然和人文资源，通过提供最大化经济利益的旅游服务，形成了协同效应，既促进了各个地方旅游业的发展和经济的增长，又推动了跨界旅游目的地的管理制度创新，这是路径依赖效应的一种有效锁定。但事实上，由于中国跨界旅游目的地受地方认知差异和行政区划限制的影响，其治理过程中通常会出现不同程度的问题，从而陷入消极的路径依赖锁定状态。因此，为深入探索跨界旅游目的地路径依赖的特征和作用机制，突破跨界景区发展路径固化和模式单一的桎梏，研究基于路径依赖理论对跨界旅游目的地的发展模式进行理论解析，分析行政区和旅游功能区不耦合的矛盾机理，为各跨界旅游景区和旅游业发展提供理论支撑和实践指导。

4 实证演绎：茅山风景名胜区的发展机制和治理体系

4.1 茅山风景名胜区的行政划分与规划范围

茅山风景名胜区位于江苏省常州市金坛区和镇江市句容市，分为金坛和句容两个片区（图3），总面积36.20 km2，其中核心景区面积为11.51 km²，占总面积的31.8%。该风景区于1986年经江苏省人民政府批准列为省级风景名胜区，其范围跨越常州市金坛区和镇江市句容市，由两地政府分别行使行政管理职能，形成共同管理的格局。风景区以句曲型的低山丘陵形态为典型自然景观特征，以道教文化和红色文化为主要内涵，具有生态游览、宗教体验、爱国主义教育及休闲度假等功能。自设立以来，茅山风景名胜区经历了3轮总体规划，提出了“界线调整、分级保护、协调发展”的策略，是典型的跨行政区风景名胜区治理案例。
图3 茅山风景名胜区行政划分和旅游资源分布

注：基于江苏省地理信息公共服务平台 苏S(2023)16 号标准地图绘制，底图边界无修改

Fig. 3 Administrative divisions and tourism resources distribution of Maoshan Scenic Area

4.2 茅山风景名胜区路径依赖的形成过程

根据跨界旅游目的地发展演化的路径依赖模型中路径发展的过程，可将1986年至今的茅山风景名胜区发展分为3个阶段（表2）。各阶段所代表的时间段依据制度或政策的变化及关键节点事件的发生进行划分。由于在茅山风景名胜区的实证案例中，路径形成阶段和路径发展阶段同时发生且持续时间较短，因此将其划分为同一时间段。
表2 茅山风景名胜区发展的路径演变历程

Tab. 2 Path evolution of Maoshan Scenic Area development

阶段 路径预先形成阶段 路径形成、发展阶段 路径锁定阶段
时间 1986—2005年 2006—2012年 2013年至今
关键节点事件
 经江苏省人民政府批准，茅山列为省级风景名胜区 省政府批准《茅山风景名胜区总体规划》，两地差异化发展 金坛茅山旅游度假区被江苏省人民政府批准为省级旅游度假区
模式划分 政府主导下的差异化开发模式 顶层设计保障下的差异化开发模式 动态调整的差异化独立运营模式
合作阶段 尚待突破阶段 浅层合作阶段 破局起步阶段

4.2.1 预先形成阶段（1986—2005年）

由于历史原因，茅山以大茅峰峰顶为界，西坡属于句容市管辖，东坡则属于金坛区管辖。1986年11月19日，经江苏省人民政府批准，茅山被列为省级风景名胜区，分属句容市、金坛区两地管辖，因此未能协调好茅山的行政管辖权问题（图4）。
图4 茅山风景名胜区行政边界标识

Fig. 4 Administrative boundary signs of Maoshan Scenic Area

茅山风景名胜区作为旅游目的地的发展，主要得益于两大初始条件（得天独厚的旅游资源禀赋和良好的交通可达性）以及两大偶然机遇（茅山道教无形的营销推广以及政策优先的扶持）。在旅游资源禀赋方面，茅山自古以道文化、茶文化闻名，且风景资源具有较高的历史文化价值和生态游憩价值。这些丰富的旅游资源和无形的营销推广是对古代早期以诗人和政治家为代表的冒险者最具吸引力的因素。因此，现有的旅游资源是茅山区域发展路径预先形成阶段的重要基本要素。此外，茅山位于环太湖生态文化旅游圈与长江名城旅游带交汇处，享受区域旅游增长轴和增长极强有力的辐射带动作用，且周边公路网络发达，2小时交通圈覆盖沪宁杭苏锡扬等城市，具有较好的交通可达性。2005年，句容茅山申报AAAA级旅游景区成功，“新四军纪念馆”被评为“全国百家红色旅游经典景区”之一，使得茅山的旅游品牌效应凸显。这种政策激励可被视作“历史偶然事件”的随机产生，为茅山风景名胜区的发展创造了必要的初始条件。
这一阶段茅山的开发模式与跨界景区演变路径预先形成阶段的典型特征相吻合（图1）。茅山作为旅游目的地的初级开发受到“历史事件”和“随机事件”的影响，且基本根植于其初始条件，这些初始和随机的因素塑造了茅山最初的品牌吸引力。

4.2.2 路径形成、发展阶段（2006—2012年）

第一次发展路径的转折归因于2005年江苏省旅游局和江苏省建设厅的介入，要求金坛和句容两地以2002年12月省政府批准的《茅山风景名胜区总体规划》为依据，实行差异化开发、保护和管理，并强调区域统筹协作、避免恶性竞争，在项目选择、配套设施、市场共享上加强协调，实现金坛、句容两区共赢发展。随着顶层设计的介入，两地差异化的旅游开发彻底改变了茅山风景名胜区的发展路径。
在地方政府的调控下，茅山在原有旅游组织的基础上逐步建立起新的旅游度假区管理部门，2012年，江苏省句容市茅山湖旅游度假区作为负责旅游管理的政府机构成立，为市政府直属事业单位，正科级建制。2016年8月，茅山湖管委会管理体制由原依托后白镇调整为依托茅山管委会，负责组织和管理与旅游有关的经济活动。与此同时，大量地方旅游公司以不同的所有权形式成立，旅游组织被要求将企业职能和政府职能分开。在管委会成立最初的几年，政府和企业的职能并未体现出明显的差别。
在这一阶段结束时，一些旅游公司作为新的旅游部门以不同的所有权形式成立，除了国有旅游公司外还出现了政府部门主导的集体所有制旅游公司、个体私营旅游公司和混合所有制合资旅游公司3种主要形式的旅游公司，并且允许政府部门、集体和个人参与投资旅游行业。在茅山，合资形式的旅游公司最初主要围绕茶叶、道文化、住宿等相关领域成立。另一种所有制形式是由不同的政府部门建立和管理经营的集体所有制旅游公司。此外，这一阶段有大量个体旅游公司以家庭旅馆、餐馆和零售店铺形式成立，为茅山风景名胜区提供住宿和餐饮相关服务。同时，茅山区域的新路径创造和发展受到制度大系统变革的破坏性影响，在21世纪初，一些重组后的旅游公司在很大程度上仍然依赖于政府的安排和支持。这种依赖性导致其组织结构和行政程序的变化缓慢，并引发了公共景区管理等方面的问题。一些知情者指出，重叠的法规，以及股份公司、政府和旅游局之间职责不清、权责交叉和协调不畅的管理问题，是影响跨界区域治理的主要原因。
旅游部门的演化过程表明，政策变化和制度的滞后严重制约了茅山旅游产业新路径的创造和发展。其中，国有旅游企业的核心管理模式通过多次的更名和表面上的结构重组过程，制定了相关的行政路径。在这一阶段，政府在路径依赖制度轨迹中实际发挥了主导作用。同时，部分当地居民和外地企业家逐步以多种所有制企业投资的形式参与茅山旅游业的发展中。随着茅山旅游产品的路径形成和发展，金坛和句容茅山主要景点系统周围逐渐出现了大量游客和旅游活动的空间集聚，从而产生了规模经济效应和规模报酬递增，这种集聚效应进一步刺激并强化了茅山部分地区旅游产品和旅游企业的路径依赖性发展。至此，路径依赖的启动机制已初步形成，差异化发展的积极效应逐步显现。茅山的旅游开发路径开始以差异化为主导思路，在旅游功能和档次上实现相互搭配、凸显特色的协调发展。

4.2.3 路径锁定阶段（2013年至今）

第二次路径的转折点出现在2013年，当年金坛茅山旅游度假区被江苏省人民政府批准为省级旅游度假区。2014年，《江苏省金坛茅山旅游度假区总体规划》正式获批。随后，金坛茅山旅游度假区管委会成立，这一举措标志着路径锁定的关键节点正式形成。
在这一阶段的初期，金坛和句容茅山通过调整旅游产业结构和推动产业升级，以多元化和一体化的旅游企业与旅游产品开辟了发展的新路径。旅游企业和产品进入新的发展路径和周期，促进了行业发展的创新和经济重构，避免了路径的负锁定和走向衰落。此外，围绕旅游产品与产业发展的结构调整，以及相应治理机制的内生变革与协同进化效应，进一步推动了茅山区域旅游在这一阶段的路径更新与发展。
首先，旅游吸引体系在政府的项目引进和外部企业家的大量投资下逐步更新，更多的外地企业家被吸引至茅山区域开发人造景点。这些外生企业家的投资和管理逐渐嵌入当地环境，转化为新人或企业家的内生创业环境，最终为当地旅游企业开辟了新的路径。在这一阶段的后期，东方盐湖城、茅山森林世界、壹号农场等成为金坛茅山区域具有较强影响力的标志性旅游项目。同时，句容围绕茅山湖，以养生产业为核心产业支撑，打造茅山湖康养风情小镇，从而与金坛茅山区域实现了在旅游产品上的差异化发展。
其次，一些“自下而上”的制度变迁刺激了茅山公共旅游部门的路径更新。在管理层面，金坛茅山旅游度假区管委会成立，改变了长期以来以乡镇“小马拉大车”的被动局面。乡镇政府和管委会独立运作，一方面由乡镇集中精力发展镇区建设和工业园区建设，另一方面由专业管理团队负责茅山的开发建设与管理。金坛和句容两地新管理部门的成立，结束了政府部门、事业单位与企业集团分割管理的混乱局面。两地的管理委员会负责统筹旅游规划与生态保育工作，同时兼具经济开发权与社会管理权（图5）。开发公司作为规划区的开发主体，具体承担基础设施建设、招商引资、项目管理及咨询服务等事务（图6）。至此，茅山区域的地方旅游发展路径进入了一个积极的路径锁定动态过程，并逐步迈向下一阶段的新发展周期。
图5 茅山风景名胜区管理模式

Fig. 5 Management model of Maoshan Scenic Area

图6 茅山风景名胜区开发模式

Fig. 6 Development model of Maoshan Scenic Area

综上所述，茅山作为跨界旅游目的地，其差异化路径发展是在原有旅游景点、企业和制度环境的基础上逐步创造出来的（表3）。路径依赖最重要的方面是由既存条件导致的现有创业和制度环境。一方面，茅山的旅游企业和旅游产品呈现出多元化和异质化的发展趋势；另一方面，旅游产品的新路径创造明显依赖于原有的旅游资源空间配置。在政府的积极引导下，伴随着民间商业资本、旅游产业资本和文创产业资本的持续注入，茅山风景名胜区作为跨界旅游目的地的特殊负面影响逐渐消解。在路径依赖机制的影响下，茅山逐步进入正向的闭锁效应，最终在空间、治理和认知等多重维度形成了稳定的路径锁定。
表3 茅山风景名胜区差异化发展路径

Tab. 3 Differentiated development paths of Maoshan Scenic Area

路径发展阶段 预先形成阶段 路径形成、发展阶段 路径锁定阶段
管理模式 金坛 江苏省茅山风景名胜区金坛
管理处		 江苏省茅山风景名胜区金坛
管理处		 金坛茅山旅游度假区管理
委员会
句容 茅山风景名胜区管理委员会 茅山湖管理委员会 茅山湖管理委员会
开发模式 金坛 茅山索道开发、建设旅游度假山庄、建设旅游公路 发展休闲、运动、养生、度假旅游项目 引进标志性旅游项目
句容 旅游品牌营销、设计旅游
线路产品		 打造健康休闲、旅游度假
旅游产品		 建设茅山湖康养风情小镇

5 跨界旅游目的地发展路径优化与策略建议

5.1 关键节点：实施更高级别的顶层设计

同一行政层级的行政区（如地级市-地级市）在跨界旅游目的地开发中面临协同困境，其突破依赖更高层级政府（省级/国家级）的纵向干预机制。这种依赖高层级干预的根源在于中国“行政区经济”的制度惯性——地理边界的管辖权与资源分配权高度重合，而调整行政区划涉及户籍、财政、土地等多重制度锁定效应。典型案例如黄山市与宣城市在皖南国际文化旅游示范区框架下的协作，以及张家界市与湘西土家族苗族自治州共建大湘西旅游圈的实践，二者均需依托省级政府主导的跨市旅游合作相关文件和国家级生态补偿试点政策实现资源整合，其发展依赖更高级别顶层设计的调整，但这一模式难以适用于县级单元的跨界旅游目的地，因而具有局限性。
为突破行政区域界线的刚性约束问题，茅山地方政府依据省政府要求设立了金坛和句容茅山管委会，对旅游功能区实行统一管理。管委会以利益共享为前提、市场经济为主导，从顶层设计层面创新了政府、企业和行业组织多方参与的协调管理体系和市场主导的公司化运营机制，并建立了一体化的政策保障体系，从一定程度上解决了管理碎片化的问题。然而，由于旅游功能区分属不同的行政区，跨界旅游目的地内形成了多个异质性的人文界面，对当地居民的身份认同感和归属感产生了消极影响。因此，跨界旅游目的地的空间发展优化应基于旅游功能区与行政区的文化底蕴，注重保留其品牌效应和可识别性，并在此基础上进行调整，以更好地平衡旅游发展与地方认同之间的关系。

5.2 路径解锁：探索差异化的发展路径

由于历史原因和行政区划的分割，跨界旅游目的地的发展通常伴随着大量旅游冲突要素，这些要素使得功能区和行政区在规划目标、管理机制和资源分配等方面难以协调，极大地限制了区域内旅游的发展。这种相互制约的竞争关系进一步加剧了跨界旅游目的地发展的复杂性，迫使地方政府在发展旅游时更多地聚焦于自身独特的资源与优势，以寻求差异化发展路径。因此，不同行政区所辖的景点往往展现出各自强烈的地方特色。茅山风景名胜区的旅游资源呈现出复杂的空间特征，且部分旅游资源跨越行政区域界线，这种现象在跨界旅游区较为常见。由于跨界旅游区的物理边界在实际操作中往往较为模糊，不同区域的旅游资源在空间上可能形成一定的交叉或重叠，这种空间特性迫使各行政区在旅游资源开发中，强化其独特的资源利用与文化塑造，增强自身竞争力，逐渐形成具有强烈地方特色的景区发展模式，为差异化路径的探索奠定了基础。
金坛茅山旅游度假区与茅山湖旅游度假区两者地缘相近，自然禀赋高度类似、历史文化一脉相传，句容茅山以更高规格的道教景区、更具规模的康养产业，对金坛茅山造成了明显的“遮蔽效应”。在茅山区域的路径发展过程中，两地采取差异化的发展路径，句容茅山打造恢弘的道观建筑集群与道文化场馆，湖畔区域围绕温泉和中医药形成了康养度假产业集群，营造“山上庄严肃穆、湖畔温润涵养”的印象；金坛茅山则依托东方盐湖城、宝盛园、花谷奇缘、壹号农场等主题游乐、山野田园，塑造逍遥乐活、人间烟火的氛围感知。

5.3 路径调整：创新协调管理体系

跨界旅游目的地的协调管理体系通常涉及多个以跨行政区的地方政府为代表的利益主体。各利益相关者因自利倾向而引发复杂的利益冲突与矛盾，例如地方政府为追求短期政绩造成景区错位开发，或旅游企业追求短期经济利益最大化，损害跨界旅游目的地的整体利益。
构建创新协调管理体系是解决这些问题的关键。首先，应围绕统一规划管理与利益共享的核心目标，明确企业在跨界旅游合作中的市场主体地位，通过消除经营权与管理权交织不清的障碍，确保企业对跨界景区的完全经营权。通过成立全企业参与的股份制旅游开发公司，实现跨界景区的统一运营，并利用边界区域的天然优势，构建区域经济网络。此举有助于消除恶性竞争，促进旅游资源的优化整合。其次，应进一步强化跨行政区的横向协调机制，各政区之间可通过签署跨界合作协议并定期召开联席会议，以高层协商的形式推进跨区域合作，协调各方利益，确保在重大事项上达成共识并制定统一的规划与行动策略。同时，鉴于景区内部利益冲突的复杂性，自律机制往往不足以应对跨界旅游目的地中涉及多方利益博弈的复杂局面。因此，各地方政府应主导设立跨界旅游合作协调机构和社会性执法监督机构，以构建覆盖规划、执行和监督全链条的治理体系。合作协调机构应由政府部门、社区组织、居民代表及专家学者按比例组成，形成多元主体共同参与的治理架构。社会性执法和监督机构应由旅游专家、利益方代表、社会公众和媒体代表共同组成，负责监督政府、旅游企业和社区的行为，确保各方利益得到保障，促进景区的可持续发展。此外，社会性执法和监督机构还应作为信息沟通和反馈的渠道，定期跟踪调查旅游者的体验质量，以更好地满足其需求。
因此，跨界旅游目的地的协调管理体系建设需要政府、企业和社会各界的共同努力与协作，通过明确权责、加强政区横向联系、强化监督与反馈等手段实现旅游资源的优化配置和利益共享，推动跨界旅游进入积极的路径锁定。

6 结论

近年来，以推进区域合作为主导方式的发展路径成为跨界旅游目的地路径创新的主流范式，广泛应用并被不断复制。各自为政的“属地管理”模式似乎难以满足跨行政区旅游目的地的发展诉求。在这一背景下，淡化行政壁垒、打破地域分割、实现区域联动发展的模式逐渐成为跨界区域空间发展的典型路径。各方政府管理部门通过合作编制跨界旅游规划和制定经济发展战略，可以帮助景区在短期内实现空间的快速整合和旅游收入的有效提升。然而，由于历史因素和区域内部各利益主体在发展过程中的复杂作用，这种高度依赖于双方信任和顶层设计协调合作的发展机制可能是最容易形成消极路径锁定的发展模式。
文章认为，跨界旅游目的地的发展路径依赖，实际上是局限于对区域边界屏蔽效应的突破，试图实现统一化的、高度融合的区域旅游合作治理。然而，跨界旅游目的地的形成与发展通常经历路径预先形成阶段、路径形成阶段、路径发展阶段和路径锁定阶段。跨界区域的发展路径不仅受到随机历史事件的影响，更深深根植于其初始条件。这些初始或者随机的因素塑造了跨界旅游目的地在不同行政区范围内的空间差异化发展格局。一方面，跨界旅游目的地应当实施更高级别的顶层设计，要求上级政府推动跨行政区旅游资源要素的优化配置，创新政府、企业、行业组织等多方参与的协调管理体系和市场主导的公司化运营机制，并制定一体化的政策保障体系；另一方面，跨界旅游目的地发展的根本目的在于实现积极的路径锁定，构建周期性的良性路径循环。因此，各行政区应当充分把握旅游景区建设的主动权和主导权，推动可持续的差异化发展，实现跨界区域旅游发展的整体优化。
跨界旅游目的地的发展不仅依赖于内部治理模式的创新，还需要充分考虑外部环境因素的影响。政策环境的变化、市场需求的波动、技术革新以及全球化动态的发展，均可能对路径依赖的形成与演化产生重要作用。因此，在未来研究和实践中，应更加注重外部驱动因素对跨界旅游目的地发展的深远影响，同时探讨这些因素与内部治理机制之间的复杂互动。结合绿色发展和数字化转型等时代背景，跨界旅游目的地需要构建创新性的路径优化策略，重点融入可持续发展理念，增强区域间协同合作的灵活性，并提升多主体协作能力，以打破路径锁定的限制，从而推动跨界旅游向更加开放、协同和可持续的方向发展。

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